למושג הממלכתיות שקבע דוד בן־גוריון אין מקבילה במושגי מדע המדינה האוניברסליים. חוקרים שהתמקדו במושג זה התקשו להעמידו על הגדרה ממצה, וגם לא מצאו לו תרגום מספק לאנגלית. הפער בין מושג הממלכתיות שקבע בן־גוריון ובין השימוש שנעשה במושג בשיח הפוליטי הישראלי העכשווי – מתמצה בהבחנה בין ממלכתיות בתפיסה רחבה, בהקשר הייחודי של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, ובין ממלכתיות בתפיסה רזה, המתכנסת לציות לשלטון החוק ולהתנהלות פוליטית הגונה. השימוש של בן־גוריון במושג היה ייחודי ובלעדי למורשת ישראל ולאתגרי גאולת עם ישראל.
כמו כל תופעה אנושית שמעבר למתמטיקה, גם בירור מושג הממלכתיות כפי שהשתמש בו בן־גוריון נדרש למבט בוחן, מתוך ההקשר הכולל שבו נוצר והופעל. ההקשר שממנו צמח מושג הממלכתיות של בן־גוריון אכן היה כרוך במלואו באתגרי השעה, עם הקמת מדינת ישראל. לקראת הקמת ממשלתו הראשונה הגדיר בן־גוריון היטב את המשימות העיקריות: 1. עלייה וקיבוץ גלויות; 2. "אכלוס מהיר של שטחי הארץ הריקים", המרחבים שנכבשו בתנופת המלחמה; 3. "מדיניות חוץ של שלום", לתמיכה והכרה בינלאומית; 4. פיתוח כלכלי מהיר בחקלאות ובתעשייה; 5. שכלול צה"ל בכל ממדי האיכות. את האתגרים הללו הציג בן־גוריון בישיבת מועצת מפא"י ב־12בינואר 1949, עוד בטרם הסתיימה מלחמת העצמאות (חזון ודרך, כרך ראשון, עמ' 15-11).
ביסוד אבחונו את הקשיים המנהיגותיים הכרוכים בהשגת משימות אלה, ולמול התנגדות יריביו הפוליטיים – הן מימין והן מתוך מפלגות הפועלים החלוציות, בעיקר מפ"ם – הלכה ונרקמה על ידי בן־גוריון תורה מדינית ייחודית, שבמוקדה הוצב מושג הממלכתיות. בהכוונת מושג זה – אותו הציב כמצפן הנהגתי לעצמו ולכלל ההנהגה והשירות הציבורי – ביקש למקד מצד אחד את חובת השאיפה לאחדות ישראל, ומצד שני את יכולת ההנהגה השלטונית, בתביעה לביסוס והצדקת סמכותה של הנהגה לאומית להכרעות מנהיגותיות קשות. כל זה נבנה על ייחודה וייעודה של מדינת ישראל לגאולת ישראל ולקיבוץ גלויות.
מתוך עיון בכתביו הרבים של בן־גוריון ובדפוסי התנהלותו השלטונית, עולה כי מושג הממלכתיות מתבטא בארבעה ממדים לפחות: בממד הראשון, המושג מבטא במאבק מתמיד נגד פיצול ופלגנות, וחתירה עקבית לאחדות לאומית; בממד השני, המושג משמש מקור תמיכה וצידוק להחלטות ריבוניות שנויות במחלוקת או נתונות בסבך מתחים פנימיים וחיצוניים; בממד השלישי, המושג משמש כציווי לבניית מנגנון מדינתי מוסדי תקין ויעיל; בממד הרביעי, הממלכתיות משמשת כמצפן לאומי וכתחליף לחוקה, מתוך תפיסה שבחזון הלאומי הנשזר בחזון ממלכתי יש הרבה יותר ממה שחוקה יכולה להציע. בכך ציפה בן־גוריון למקור הכוונה משותף לכלל המנגנון המדינתי, ולהכוונת קבלת ההחלטות ודרכי הפעולה של כל משרתי הציבור במוסדות המדינה – פקידים, שופטים, וקצינים במערכות הביטחון.
1. ממלכתיות לצורך אחדות ישראל. נוכח משבר פוליטי שהביא לנפילת ממשלתו הראשונה ועם הקמת השנייה, תיאר בן־גוריון בנאומו בכנסת בנובמבר 1951 את נסיבות המשבר, תוך השוואתו לסיפור קורח ועדתו. "לא קם נביא עוד כמשה, אבל דתן ואבירם מופיעים בכל דור ודור", אמר, והסביר: "המשבר בינינו חמור לא בגלל האמון שנתרופף, אלא בגלל הסיבה העמוקה אשר הולידה אותו, והסיבה נעוצה בליקוי אורגני שדבק בנו אולי מראשית היותנו לעם. והוא הלך ופשה ונתרחב בלכתנו בגולה… והליקוי הוא: התפצלות והתפלגות חולנית ומנופחת… ראש ממשלה כי לא יצלח אפשר להחליפו באחר, עַם לא מחליפים, ועמנו לא למד להיות עם ממלכתי. כישרונו הממלכתי היה לקוי אפילו בימי עצמאותו, בימי הבית הראשון ובימי הבית השני" (נאום בכנסת, 1.11.1950, חזון ודרך ב', עמ' 322).
בממד הזה, פנייה לממלכתיות באה לשרת כמיהה ותביעה לאחדות ישראל.
2. ממלכתיות כהצדקה להנהגה ריבונית. במלאת שנה להקמת כנסת ישראל נדרש בן־גוריון לסוגיית החוקה, שבתבונה רבה התחמק מכינונה. נוכח הסערה התקדימית המתחוללת בארץ בחצי השנה האחרונה, עמדתו באותו נאום מתגלה כאקטואלית ומרתקת לימינו. לא מפליא שהיה זה מנהיג האופוזיציה מנחם בגין שתבע אז חוקה לישראל. בנימוקיו כנגד חוקה הסביר בן־גוריון מדוע לדעתו לא רצוי שתהיה בידי שופטים במדינת ישראל הזכות לבטל חוקים שנחקקו בכנסת.
"במדינה שהחוק שליט בה", טען, "מתן החוק הוא בידי העם, הפיקוח והשמירה על החוק בידי השופט. אין להגביל העם במתן חוקים. כמובן גם העם יוכל לעשות משגה, אבל עם חופשי שאינו כבול, יתקן המשגה. לעומת זאת, השמירה על החוק, פירושו של החוק, בדיקת תחולתו של החוק למקרה המסוים – אלה הם בידי השופט, שאינו תלוי בשום איש ושלטון אלא במצפונו ובהבנתו בלבד. אבל אין השופט עושה חוקים, אין הוא פוסל אותם…".
בהמשך דבריו הבהיר: "ולא יתכן שלטון החוק בלי שלטון הדמוקרטיה. העם מכבד את החוקים ומקבל על עצמו את העול שלהם באהבה, אם החוקים נעשים על דעתו, נובעים מצרכיו ומרותקים לרצונו. בארץ שאין העם חפשי לעשות חוקיו על ידי נציגיו הנבחרים מתוך חופש בחירה – אין בה שלטון חוק אלא משטר עריצות ושרירות".
בן־גוריון הוסיף והסביר ש"במשטר דמוקרטי מכריע הרוב, ורצונו של הרוב הוא חוק המדינה המחייב את המיעוט". הוא דאג להבהיר שאין כל איסור על ביקורת ועל ויכוח, "ובוודאי מותר ליחיד לחשוב אחרת ולהילחם על דעתו… וכל אזרח במדינה יש לו החופש לבחור בנציגיו". ובכל זאת, מתוקף הבנת חובתה של ממשלה לכושר ההחלטה וליעילות הביצוע, "הדמוקרטיה לא תתקיים אם נעשה אותה מחוסרת אונים, חדלת פעולה, נטולת כוח ביצוע ומשוללת אמצעי התגוננות יעילים". במודעות זו לסמכותו השלטונית ניהל באותן שנים את מפעל קיבוץ הגלויות, בתביעה גמורה להביא את העולים מהר ככל הניתן, את כל מי שאפשר ללא הגבלת כמות, גם בניגוד להמלצות הממונים המקצועיים על קליטת העלייה.
לנוכח הביקורת שספג מימין ומשמאל הסביר בן־גוריון: "אם הדמוקרטיה בישראל רוצה להתקיים ולהאריך ימים, היא צריכה להיות מזוינת במכשירי פעולה וביצוע שימנעו בעד מיעוטים – ולא רק מיעוטים לא יהודים – להשתלט עליה בכוח, פנימי או חיצוני, וקשה להיתמם כל כך ולא לראות שיש בתוכנו מיעוטים כאלה, אם גם לא כולם מגלים כוונותיהם ושאיפותיהם בנידון זה" (מתוך דברי תשובה בכנסת, 20.2.1950, חזון ודרך ב', עמודים 148-151).
עיון קצר במושג "ריבונות", שבמשנת בן־גוריון משיק למושג ממלכתיות, יוכל לסייע להבנת גישתו בנוגע לסמכויות ההנהגה הנתונות בידי ממשלה בישראל,. משפט הפתיחה באנציקלופדיה בריטניקה לערך "ריבונות" קובע: "המושג הוא אחד הרעיונות היותר שנויים במחלוקת במדע המדינה ובחוק הבינלאומי". במילונים מיוחסת לריבונות "עצמאות, אדנות ושליטה". עם התפתחות המדינה המודרנית, ובמיוחד במדינות דמוקרטיות, תפיסת הריבונות עברה טרנספורמציה, הפכה להיות מגולמת בכוח העם, ומוגבלת בבסיסה על ידי מערכת החוק. רעיון הריבונות של השלטון רוסן, תוך הכפפה עקרונית של הריבון לחוק. עם התפתחות החוק הבינלאומי רוסן הריבון המדינתי במדרגה נוספת. עם הקמת האו"ם והמגבלות החוקיות הבינלאומיות – שהושתו על מדינות בהתנהלותן הפנימית ובזיקתן למדינות אחרות – רוסן דימוי הריבונות והורחק עוד יותר מדימויו הקלאסי כגילום נחוש של כוח שלטוני.
בן־גוריון, שהכיר במגבלות הריבונות, הסביר בפתיחת ועידת ההסתדרות במאי 1949: "אנו חיים בעולם מסוער ומסוכסך… עצמאות אינה דבר אבסולוטי, אין שום עם בעולם עצמאי במאה אחוזים, כל עם יש לו זיקה – פוליטית, כלכלית ומחשבתית לעולם, אבל זיקה ולא שעבוד, לא שעבוד מדיני, לא שעבוד כלכלי, ולא שעבוד מחשבתי" (חזון ודרך א' , עמ' 152).
השאלה המעשית שבה נכרכות יחד ריבונות עם ממלכתיות, היא השאלה למען מה ועד כמה מוכנה ויכולה מדינה לפעול בעצמאות ריבונית גם נוכח התנגדות בינלאומית. במקום הזה עמד בן־גוריון בהכריזו בדצמבר 1949 על ירושלים כבירת מדינת ישראל, בניגוד מוחלט לעמדת האו"ם. בשעת התכנסות עצרת האו"ם לדיון בסוגיית ירושלים, הכריז בן־גוריון מעל במת הכנסת: "אנו רואים חובה להצהיר שירושלים היהודית היא חלק אורגני ובלתי נפרד ממדינת ישראל כשם שהיא חלק בלתי נפרד מההיסטוריה הישראלית מאמונת ישראל ומנשמת עמנו. ירושלים היא לב ליבה של מדינת ישראל" (הכרזה על ירושלים בכנסת, 5.12.1949, חזון ודרך ב', עמ' 92)
כאן הציב בן־גוריון מופת מנהיגותי לניווט בדילמה אסטרטגית: מצד אחד הוא הכיר במגבלות הבינלאומיות המוטלות עליו, בהן עמדת עצרת האו"ם לבנאום ירושלים, ומצד שני העז ברגע הירואי לעמוד על עצמאותה וחזונה ההיסטורי של מדינת ישראל. תודעת הממלכתיות פעלה ברגע הזה כמצפן שהוביל להתגלות של ניצוץ ריבוני.
3. ממלכתיות כתשתית לארגון מנגנון מדינתי. בתום שמונה חודשים מכינון ממשלתו הראשונה הציג בן־גוריון בפני הכנסת סקירה של פעולות ממשלתו. בתוך כך פירט את המאמצים להקמת המנגנון הממשלתי יחד עם יתר מוסדות המדינה. בהתייחסותו ציין כי כבר הממשלה הזמנית נדרשה להנחת יסודות ל"מנגנון ממלכתי", ולארגון שירותי המדינה שנעזבו ונהרסו עם סיום ממשלת המנדט הבריטי. בהצגת תוכנית העבודה להקמת מנגנון ממלכתי סקר את התחומים הנדרשים לניהול ממלכתי, בהם גם תשתיות התחבורה והתקשורת.
בצביעת מאמץ ממשלתי זה בצבעי הממלכתיות קשר בן־גוריון את מכלול הפעולות הניהוליות הארגוניות של המדינה המוקמת לחזון הנשגב של חידוש "מלכות ישראל". לא שביטא במפורש חתירה לחידוש מלכות בית דוד, אבל בהחלט נטה לאימוץ עטרה ממלכתית לעבודה ארגונית אפורה. זה נעשה אולי בהשראת הממלכה הבריטית, שם הביטוי "ממלכתי" – Royal – מעטר כמעט כל מוסד מדינתי, כמו רשת הרכבות וחיל האוויר המלכותי.
4. ממלכתיות במקום חוקה. חוקה כמסמך משפטי מתקשה להכיל מתחים הנראים כמובילים לסתירה הדדית. גם זו אחת הסיבות שבגללן נמנע בן־גוריון מחוקה. הוא ביקש דרך התנהלות של "גם וגם", באימוץ והכלת מגמות שמבחינה לוגית אינן נראות כמתיישבות זו עם זו. חוקה נוטה לבקש הכרעה במתחים רעיוניים וערכיים, ואילו בן־גוריון ביקש להימנע מההכרח להכריע. את השיקול הזה הציג בנאום למועצת מפא"י, באפריל 1951: "יש במדינה ניגודים רוחניים וחברתיים כלכליים… לא הגיעה עדיין שעת ההכרעה בשאלות הגדולות השנויות במחלוקת. וכל הרוצה באמת ובלב תמים בקיבוץ גלויות הלכה למעשה… חייב להטות שכם – נרכז קודם את העם בציון, נבטיח קיומו ושלומו, ובבוא הזמן יכריע במה שיש להכריע" (חזון ודרך ג', עמ' 134).
יותר משביקש להימנע מהכרעה עד להבשלת תנאים מתאימים יותר, ביסוד גישתו החזיק בנטייה עקרונית להכלת מתחים בלתי פתורים, בהכוונת גישת יסוד קיומית שמבקשת דרך של "גם וגם". כך לדוגמה הציב את משנתו הכלכלית המאזנת במתח המתמיד בין כלכלת תחרות השוק ובין כלכלה סוציאליסטית. את הכלת שתי הגישות יחד הסביר במבט קוסמי: "המציאות אינה מוניסטית: בעולם ומלואו, בכל היקף היקום, יש אחדות קוסמית. ואולם בתוך חיינו פועלים גורמים מרובים ושונים, וכל מי שנאחז רק באחד הגורמים, מתעלם מהמציאות והמציאות מתעלמת ממנו. יש לנו מוניסטים של הון פרטי ומוניסטים של הון לאומי, שניהם שתומי עין אחת ורואים רק מחצית המציאות" (דברי תשובה בכנסת, 21.11.1949, חזון ודרך ב', עמ' 80).
על תשתית תפיסתית זו הונחה מגמת הפשרה המפא"יניקית כגישה מטפיזית וכהוראה לבקשת הסכמות של פשרה, בהבחנה ראויה בין עיקר לטפל. במקום הזה הממלכתיות היא המצפן לכינון נקודת האיזון במתחים שלעולם ייוותרו בלתי פתורים. חוקה לעומת זאת, בחתירתה להכרעה, כובלת את ההנהגה הלאומית ונועלת אותה על מסילה קשיחה. ברוח זו, בסיכום הדיון על הסתייגותו מחוקה הסביר בן־גוריון: "מדינתנו היא המדינה הדינמית ביותר בעולם… היא נוצרת בכל יום מחדש… דינמיות זו אינה סובלת מסגרת נוקשה וכלים מלאכותיים. חוקי מדינת ישראל צריכים להסתגל להתפתחות דינמית זו" (חזון ודרך, ב' עמ' 154).
במבט מסכם: פעולה מתוך תודעת חובת הממלכתיות, בכל ארבעת ממדיה, הייתה מעניקה לממשלות ישראל ולמנגנוני השירות הציבורי את ההכוונה הלאומית המתאימה לצורכי המדינה היהודית. אלא שבעשרות השנים האחרונות, הכוונה לאומית זו, שעוצבה בידי בן־גוריון, דוכאה וננטשה.
