כך הפך "חוק ממשלת החילופים" למחסום שמשתק את המערכת

משכן הכנסת, על חדרי הוועדות ואולם המליאה, ידע כבר דיונים סוערים רבים ותרגילים פוליטיים. קירותיו הדהדו השמצות לרוב, הבטחות שהופרו ומהלכים מבריקים שנועדו להפיל ממשלות או להצילן. ובכל זאת, החקיקה שאושרה בי"ג באייר תש"ף, 7 במאי 2020, ניפצה לא מעט תקדימים. היא יצרה תפקיד בכיר ביותר יש מאין, וקבעה סדרי שלטון חדשים המשנים לחלוטין את כללי המשחק הפוליטיים.

"חוק ממשלת החילופים", שהוא למעשה תיקון ל"חוק יסוד: הממשלה", בא לעולם כדי לסיים סוף־סוף שרשרת תהפוכות ודרמות: שלוש מערכות בחירות בתוך שנה, פירוק מפלגה שלזמן קצר הייתה הגדולה בישראל, ומגעים קואליציוניים שהתפוצצו שוב ושוב. מעל לכול ריחף צילו של משבר הקורונה, שחייב את בנימין נתניהו ובני גנץ להסכים על פשרות כואבות. הפתרון שנמצא כלל שני רכיבים מרכזיים שלא היו קיימים עד היום בחוק הישראלי: רוטציה אוטומטית, כלומר החלפתו של ראש הממשלה בתום תקופה קצובה, ופריטטיות – מתן כוח שווה לשני גושים המתגוששים ביניהם בתוך הממשלה. הדבר הצריך מרתון חקיקה נמרץ כדי לקבוע את דמותו של הרך הילוד, "ממשלת החילופים" שמו, ולהגן עליו מפני אויבים המתנכלים לו מבחוץ ובעיקר מבפנים.

מאז חלפה שנה. ממשלת החילופים, מסכימים הכול, לקתה בשיתוק מיומה הראשון. ראש הממשלה וראש הממשלה החליפי, שניים שהיו אמורים לפעול כאיש אחד כדי לחלץ את ישראל מהמשבר, בקושי שוחחו זה עם זה. אך החוק עצמו נותר תלוי ועומד – ואפילו משמש בסיס לרוב המגדלים־הפורחים וההשערות באשר לדמות הממשלה הבאה.

הקשיים צפו ועלו כבר במהלך המשא ומתן הקואליציוני. שוב ושוב נפתח ההסכם, ומשפטנים משני הצדדים עטו על הדפים כדי לערוך תיקונים. כך למשל בסעיף הקובע שאם עשרה ח"כים מהגוש של ראש הממשלה החליפי מסרבים להביע אמון בממשלה, הרוטציה מתבטלת וראש הממשלה ממשיך לכהן: בגרסה המקורית דובר על 12 ח"כים סוררים, אך לאחר דיונים ירד המספר לעשרה. גם הסעיף שביקש לשריין חלקים מהחוק ודרש רוב מיוחד לצורך ביטולם רוכך מעט – מ־75 ח"כים ל־70.

ועם כל זאת, הדיונים על החוק היו חלקיים ושטחיים. השלכותיו לא נידונו לעומק, ובתוך זמן קצר נתגלו בו פרצות משפטיות ולקונות חריפות. את מחיר החקיקה הפזיזה משלמת מדינת ישראל עד היום. בעמודים הבאים ננסה להצביע על הבעיות המהותיות והנקודתיות, להמחיש את תוצאותיהן, וגם לשאול אם יש טעם לערוך בו מקצה שיפורים, לקראת ממשלת החילופים הבאה שאולי תקום.

הזיקה המזיקה: כך איבדו השרים את הטעם לתפקידם

חוק ממשלת החילופים יוצר ממשלה שמובלים שני אישים בעת ובעונה אחת: ראש הממשלה וראש הממשלה החליפי. כל אחד מהם מביא איתו גוש משלו, שרים הכפופים אליו – ובלשון החוק, שמזוהים כ"בעלי זיקה" אליו. כך "הגושים" או "הבלוקים", הופכים למקובעים בחוק. בממשלה הנוכחית, שרי מפלגות הימין והמפלגות החרדיות מוגדרים כבעלי זיקה לנתניהו, ושרי כחול לבן והעבודה הם בעלי זיקה לגנץ. כבר במעמד השבעת הממשלה הוכרזה זיקתו של כל שר. בהמשך קובע החוק כי כל אחד מראשי הממשלה יוכל לפטר ולמנות את השרים המצויים בזיקה אליו.

"תרנגולת בעלת שני ראשים, שאף אחד מהם לא יכול לקבל החלטה בלי השני", מגדיר זאת ד"ר אביעד בקשי, ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת. "אנחנו יודעים שבטבע, כשנולדות מוטציות כאלו, ברוב המקרים הן לא שורדות.

"יש משרדי ממשלה שהעומדים בראשם בזים לראש הממשלה, ושרים אחרים יכולים לבוז לראש הממשלה החליפי. ובכל זאת ראש הממשלה לא יכול למשל לפטר שרים בעלי זיקה לראש הממשלה החליפי. כלומר, זו ממשלה שאין בה מערכת יחסים היררכית: יש היררכיה לגוש האחד, והיררכיה נפרדת לגוש האחר. המשמעות היא שכל אחד מהצדדים יכול לשתק את חברו. אי אפשר לקבל החלטות ככה".

יתרה מכך: אם בממשלה "רגילה" עולה הצעה שנויה במחלוקת, ראש הממשלה יכול לשכנע כמה מהמתנגדים לתמוך בה, וכך להביא לאישורה; לעומת זאת בממשלת חילופים, אם נתניהו למשל היה מצליח לשנות את דעתו של שר מכחול לבן בסוגיה מסוימת – גנץ היה יכול לפטר מיד את השר הסורר. כל שר יודע שייאלץ להיפרד ממשרדו אם יצביע בניגוד לעמדת ראש הגוש, וממילא לא יעשה זאת.

עו"ד שמחה רוטמן, ח"כ טרי ממפלגת הציונות הדתית, מסביר כי עצם "הזיקה" בעייתית. "מה זאת אומרת 'שר עם זיקה'? שר החוץ אמור לשקף בממשלה את האינטרסים של משרד החוץ דרך הפריזמה שלו. עכשיו קשרת איכשהו בין שר החוץ לשר המדע כי הם מאותו הגוש, אבל האינטרסים של שני המשרדים אינם תואמים".

המצב מסתבך כשבמהלך הקדנציה מוחלף מסיבה כלשהי אחד השרים. זה תקופה מתנהל מאבק על מינוי שר המשפטים. התיק הופקד בעת הקמת הממשלה בידי אבי ניסנקורן מכחול לבן, אך לאחר פרישתו נמנע נתניהו מלכנס את הממשלה להצבעה על מינוי שר קבוע, בידיעה שהוא יבוא מהגוש הנגדי.

הסעיף הזה משליך גם על האפשרויות העומדות בפני בנט ולפיד, למשל, להרכיב ממשלת אחדות. מיסודו נועד החוק למצב שקיימים בו שני גושים גדולים, וכל אחד מה"ראשים" יודע מיהם שותפיו הטבעיים לגוש. כיום, לעומת זאת, לימינה יש 7 מנדטים בלבד, וגם יש עתיד היא מפלגה בינונית־פלוס, כשלרשותה 17 מנדטים. אם ייעשה שימוש בחוק ממשלת החילופים, ובנט ולפיד ימונו לראשי ממשלה, תעלה השאלה כיצד מחלקים את הסיעות האחרות השותפות בקואליציה: מי מהן מקיימת זיקה לראש א', ומי לראש ב'. בלי קביעת הזיקה, לא יוכלו מרכיבי הממשלה למנות מספר שווה של שרים מכל גוש, כפי שדורש החוק. גם אם תיעשה חלוקה מלאכותית כזו, קשה להאמין שבנט או לפיד יוכלו לשלוט ב"גוש" שנתפר להם.

יוצאים מאיזון: התקנון שלא נכתב

המשימה הראשונה שהוטלה על כחול לבן והליכוד, לפי החוק שגיבשו שתי המפלגות, הייתה לחבר "תקנון ממשלה" מיוחד לממשלה פריטטית. "בחוק כתוב שיהיה מספר שרים שווה לצד של כחול לבן ולצד של הליכוד", אומר ד"ר עמיר פוקס, חוקר בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה. "ערב הקמת הממשלה נתניהו ביקש מגנץ למנות יותר שרים לליכוד, וגנץ הסכים במחשבה שממילא התקנון יעניק לחלק מהשרים שלו כוח כפול, כדי לשמור על איזון בין הגושים. אלא שמנגנון כזה מעולם לא נקבע. זאב אלקין ואבי ניסנקורן, שהיו אמורים לנסח תקנון באופן מיידי, לא הצליחו לגעת בזה. התוצאה היא שבמשך כל כהונת הממשלה, לליכוד היו יותר קולות מלכחול לבן".

אף שכל אחד מהגושים הורכב מכמה סיעות, החוק קובע כי יש לוודא שכוח ההצבעה שלהם זהה. אם אחד הבלוקים נמצא במיעוט – הוא אמור לקבל קול נוסף בהצבעות. אך מי יקבל את הקול הזה? האם יהיה זה אחד השרים, או ראש הממשלה המוביל את הגוש? לכך לא ניתנה תשובה בחוק, וגם המופקדים על כתיבת התקנון לא היו מסוגלים להגיע להסכמות. המשמעות של מתן קול נוסף לגוש, הם הבינו, היא הכרה בכך שהשרים אינם בעלי עצמאות מחשבתית, אלא בובות על חוט.

במקום לגבש תקנון חדש הוחלט להישאר עם התקנון הישן, ולקבוע בו סעיף האומר שהחלטה תעלה להצבעה רק בהסכמה של שני הצדדים; את סדר היום של ישיבות הממשלה יקבעו ראש הממשלה וראש הממשלה החליפי יחד, ונושאים שנויים במחלוקת לא יעלו לדיון בטרם הושגה הסכמה על כך. בהמשך קבע היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט כי גם עריכת הצבעה דורשת הסכמה, ולא רק קביעת סדר היום. התוצאה היא שיתוק מוחלט של עבודת הממשלה: כל הצעה שנויה במחלוקת אינה יכולה לעלות לדיון, וגם אם תובא לדיון – אי אפשר להצביע עליה ולהכריע על גורלה אלא אם יש הסכמה מקיר לקיר.

ועדות ההתנגדות: כך סונדלה עבודת הקבינט

כחלק מעבודת הממשלה, חברים כמה מהשרים בגופי קבלת החלטות מצומצמים יותר מפורום הממשלה המלא: למשל הקבינט המדיני־ביטחוני, או ועדת השרים לענייני חקיקה המכריעה באילו הצעות חוק תתמוך הקואליציה ולאילו תתנגד. בממשלה הנוכחית פועל גם קבינט הקורונה, שמטרתו ניהול המאבק בנגיף. על פי חוק ממשלת החילופים, גם בוועדות צריכה להתקיים חלוקה שוויונית בין הגושים, וקביעת סדר היום דורשת את אישור שני הצדדים. בפועל, בהיעדר הסכמות, ועדות השרים נמנעות מלהתכנס באופן סדיר ורציף. מינויים בכירים דורשים גם הם הסכמה בין־גושית, ובשל כך תפקידי מפתח רבים לא אוישו ונתקעו במשך חודשים עם מינויים זמניים: פרקליט המדינה, נציב שב"ס, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, החשב הכללי, מנכ"ל משרד המשפטים ועוד. חלק מהתפקידים אוישו לבסוף.

גם לשכות השרים נותרת בלתי מאוישות. בתחילת החודש פג תוקף מינויו של גנץ לממלא מקום שר התקשורת, והיועץ המשפטי לממשלה הורה להביא מועמד למינוי קבע. גנץ הציג את מועמדו לתפקיד – איתן גינזבורג. משאל שרים טלפוני נועד לאשר את מינוי שר התקשורת החדש, לצד מינוי שר החינוך יואב גלנט לשר להשכלה הגבוהה ושר האנרגיה יובל שטייניץ לשר משאבי המים. המשאל החל והשרים כבר אישרו את גינזבורג, אבל אז דרש גנץ להצביע גם על מינוי הקבע שלו במשרד המשפטים – תפקיד שבו כיהן באופן זמני לאחר התפטרות ניסנקורן. בלשכת ראש הממשלה סירבו לכך וטענו שהבקשה לא סוכמה מראש; בתגובה הודיע גנץ שהוא מתנגד למינויים הקבועים האחרים. כך התפוצץ הדיון, המשאל נעצר, ואף מינוי קבע לא אושר עד היום.

"אין ישיבות קבינט, נתניהו שבר את המסגרות השלטוניות בגלל האירוע האישי שלו", אומר ח"כ לשעבר צבי האוזר, מזכיר הממשלה בשנים 2009־2013. עם זאת הוא מודה שממשלות אחדות נוטות להיגרר לשיתוק: "ניהלתי ממשלת אחדות שלא היו בה פריטטיות ורוטציה, וגם שם היו דברים שעבדו ודברים שלא".

"הממשלה לא קיימה כמעט אף ישיבה של ועדת השרים לחקיקה שלא בהקשר לקורונה", אומר פוקס. "היא לא העבירה תקציב, לא מינתה בכירים ומנכ"לי משרדים. עברו חודשים עד שסוף־סוף מינו מפכ"ל. זה אי תפקוד, ואקום שלטוני".

כשהתעורר הצורך בטיפול בחוקי קורונה דחופים, לשכת ראש הממשלה או לשכת שר האוצר ביקשו אישור נקודתי מגנץ כדי להביא את החוק לכנסת אחרי סבב טלפוני ייעודי בין השרים. מפעם לפעם, בשעות רצון ורגיעה במתיחות בין הליכוד וכחול לבן, הצליחו לדחוף עוד כמה חוקים מוסכמים על שני הצדדים. אך אירועים כאלה היו נדירים, ואינם משקפים את התנהלותה של הממשלה ה־35.

חיים בהחלפה: הרוטציה עדיין כאן

על פי "חוק יסוד: הממשלה", התפטרות ראש הממשלה פירושה התפטרות הממשלה כולה, והיא מובילה בהכרח לפתיחת הליכים לכינון ממשלה חדשה – עם בחירות או בלעדיהן, בהתאם לנסיבות. אבל החוק החדש קובע כי בממשלת החילופים ראש הממשלה וראש הממשלה החליפי יתחלפו בתפקידיהם באופן אוטומטי בתאריך שנקבע מראש – במקרה הזה, נובמבר 2021 – אך הממשלה עצמה תמשיך בתפקידה. זהו מודל רוטציה שאינו תלוי ברצונו הטוב של ראש הממשלה המכהן. בין שירצה בכך ובין שלא, כהונתו פוקעת כעבור פרק זמן קצוב.

גם ממשלות שמיר־פרס (1984־1988) היו מבוססות על רוטציה, אולם שם לא עוגן הדבר בחוק, אלא בהסכם קואליציוני בלבד. ב־1986, בעת החילופים, התפטרה למעשה הממשלה כולה, והושבעה מחדש. שמעון פרס, לכאורה, היה עלול לא לקיים את הסכם הרוטציה, ובסביבתו היו מי שייעצו לו לא להתפטר, או לפזר את הכנסת כדי לא להעביר את השלטון לידי יצחק שמיר.

הסכמי רוטציה נחתמו במשך השנים גם בתוך סיעות בכנסת; ח"כים התפטרו כדי לאפשר את כניסתם של הבאים אחריהם בתור למשכן. לא תמיד כובדו ההסכמים, ובאחד המקרים זה הסתיים ברצח: בינואר 1981 נורה למוות חבר הכנסת חמאד אבו־רביעה, לאחר שסירב להתפטר מתפקידו. היורים, התברר, היו בניו של המועמד הבא ברשימה.

ובחזרה אלינו: כל זמן שלא הושבעה ממשלה חדשה – וזה המצב כיום – הממשלה המכהנת היא לכאורה ממשלת חילופים. המשמעות היא שייתכן שגנץ יהפוך לראש הממשלה בנובמבר 2021, כפי שנקבע מראש. האומנם כך אמור לקרות, אף שמדינת ישראל הלכה בינתיים לבחירות? החוק שותק בנושא הזה, וגם היועץ המשפטי לממשלה טרם חיווה דעתו. במקביל, ייתכן שדווקא הליכוד יהיה מעוניין במימוש ההסכם עם בני גנץ: כפתרון לפלונטר הפוליטי, יו"ר כחול לבן ימונה לראש הממשלה ואילו נתניהו ייכנס לנעלי ראש הממשלה החליפי. מהעבר האחר, אולי לפיד ירצה לחסום את דרכו של גנץ לראשות הממשלה. לשם כך הוא יזדקק ל־61 ח"כים שיצביעו בעד ביטול חוק ממשלת החילופים.

גל פיטורים: האם הפריטטיות באמת קיימת?

מהמילים "יראו את הממשלה כאילו התפטרה", יש מי שמסיקים שנתניהו משוחרר כיום מעול הפריטטיות. זאת משום שסעיף הרציפות בחוק היסוד אומר ש"עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה, תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". "כאשר נבחרת כנסת חדשה, הממשלה מכהנת רק מכוח סעיף הרציפות. לפיכך, הוראות החילופים לא צריכות לחול עליה, כי זו ממשלה אחרת", טוען רוטמן. "כממשלה יוצאת, היא יכולה לפטר ולמנות שרים בלי אישור הכנסת. בכל מקרה, חילופים עם גנץ בנובמבר לא יכולים להתבצע. האם אפשר לפטר את כל השרים שלו? אני נוטה לחשוב שכן".

הגישה הנגדית גורסת כאמור שכל עוד לא תושבע ממשלה חדשה, שני ראשי הממשלה מכהנים מכוח השבעתם בכנסת ה־23. אם תלך ישראל בחודשים הקרובים לבחירות חמישיות, ועד נובמבר 2021 לא תורכב ממשלה חדשה, יכול גנץ להתמנות לראש ממשלה.

איפה הכסף: הפרצה שטרפה כל את הקלפים

החוק מדבר על תקציב 2022, שהיה אמור להגיע לאישור הכנסת בעת כהונתו של גנץ כראש ממשלה: אם הכנסת לא תעביר את התקציב הזה במועדו, כך נקבע, היא תפוזר – אך ראש הממשלה ימשיך לכהן עד להשבעת ממשלה חדשה. הדבר נועד להגן על גנץ מפני נפילה מוקדמת של הממשלה בעת שהוא עומד בראשה. בפועל, הכנסת ה־23 אפילו לא התקרבה לשלב הזה של חייה.

על פי חוק יסוד: משק המדינה, לממשלה שהושבעה בהיעדר תקציב יש 90 יום להעברת התקציב מרגע השבעתה. כשהתקרב המועד הזה, התגלתה פרצה חמורה בביצורי ההגנה החוקיים שנבנו סביב הרוטציה: אם לא יעבור תקציב בשנת כהונתו השנייה של נתניהו, הממשלה תיפול והכנסת תפוזר זמן קצר לפני שגנץ יקבל את השנה־וחצי שלו כראש ממשלה. ההסכם הקואליציוני אמנם קבע שיש להעביר תקציב דו־שנתי (לפרק הזמן שנותר משנת 2020 ולכל שנת 2021), אך בליכוד נתלו במשבר הקורונה כנימוק להעברת תקציב ל־2020 בלבד, שהיה משמר את האפשרות להפלת הממשלה בהצבעה על התקציב 2021.

בניסיון למצוא פתרון התקבלה "פשרת האוזר", שדחתה את העברת התקציב ב־120 יום נוספים. ב־23 בדצמבר 2020 הגיעה לקיצה תוספת הזמן, ומשכך הייתה הכנסת חייבת להעביר תקציב. אנשי נתניהו עוד ניסו ברגע האחרון להשיג ארכה, אך כמה מחברי הכנסת של הליכוד ושל כחול לבן מנעו זאת ב"ליל החניה" המפורסם, וכך פוזרה הכנסת.

כיצד אפשר למנוע מראש הממשלה להשתמש בתקציב כדי להביא לעריכת בחירות חדשות, רגע לפני שיעביר את המושכות לראש הממשלה החליפי? לפי אחד הרעיונות הנבחנים כעת במערכת הפוליטית, יחוקק סעיף הקובע שאם ראש הממשלה לא העביר תקציב, ייחשב הדבר להתפטרות מתפקידו, וראש הממשלה החליפי יקבל הזדמנות להעביר תקציב בתוך שלושים יום. מהלך כזה מאגד בתוכו שינויים בשני חוקי יסוד, וקשה להעריך אם יצלח את המשוכות המשפטיות.

טור משוריין: האופציה הפריטטית של בנט

רבים מסעיפי החוק, בנוסחו שהתקבל בכנסת לפני שנה, נועדו לאחת משתי מטרות – לבטח את נתניהו מפני האפשרות שבג"ץ יפסול אותו מלכהן כראש הממשלה, או לחסום תרגילים של הליכוד שנועדו למנוע את מימוש הרוטציה, בבוא שעתה. הסעיפים הללו הוגדרו כהוראת שעה לכנסת ה־23 בלבד, ופקעו מאליהם עם פיזורה.

אם יתממש התרחיש של הקמת ממשלת בנט־לפיד, מפלגת ימינה – בתור הצד החלש יותר בנישואין הללו – עשויה לרצות בהארכת תוקפם של סעיפי החוק. גם אם בממשלה יוענק לה כוח פריטטי, היא עדיין תזדקק להגנות בכנסת מפני בגידה של מפלגה אחרת. אלא שכדי להחיות את הוראות השעה המעניקות ביטוח כזה, היא תזדקק ל־61 אצבעות. בממשלת מיעוט הנשענת על תמיכה מבחוץ של הסיעות הערביות, היא תתקשה להשיג את הרוב הדרוש. הסעיפים האמורים מחלישים את כוחה של הכנסת ומקשים עליה להפיל את הממשלה; לסיעות שאינן שותפות ישירות לשלטון אין שום סיבה לתמוך בהצעה כזו. "גם אם בנט מכהן ראשון כראש הממשלה, הוא יכול לנסות לפרק את הממשלה לאחר כמה חודשים", מסייג פוקס. "ממשלה לא יכולה לשרוד כאשר יש רוב בכנסת שלא רוצה אותה. אתה רוצה ממשלה מתפקדת? תגיע להסכמות עם הצד השני. ההתעסקות עם הסעיפים האלו לא תעזור. מה שנחוץ הוא אמון. במערכת שבה כל אחד מבקש לפגוע באחר, לא יעזרו חוקים והגנות".

"בכנסת ובממשלה סופרים אצבעות, אין דרך לגיטימית אחרת", אומר רוטמן. "גם בשותפות עסקית בין החברים הכי טובים בעולם, וגם בזוגיות – כשאין רצון לשיתוף פעולה, אין שוויוניות ואין נשיאה בנטל. כמו שזה לא עובד בזוגיות ובשותפות, זה לא עובד בממשלה".

תיקון הלקונות בחוק הקיים, אומר גם האוזר, אינו מה שחשוב. "אפשר לסתום פרצות ובזה יסתיים הדיון הטכני, אבל לא זה הסיפור. הבעיה היא לא החור בגדר, אלא הגנב. אם תסתום את החור, הוא ייכנס מחור אחר, או ייקח סולם ויטפס. צריך לכוון את הפרוז'קטור אליו: האם אנחנו מוכנים לפוליטיקה של גנבים?"