אחרי שבע שנות כהונה כמבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, השופט יוסף חיים שפירא נפרד היום (ב') מתפקידו כשהוא מפרסם את אחד הדו"חות החמורים ביותר – בנושא הזיהום במפרץ חיפה. דו"ח המצביע על אוזלת יד של הממשלה בטיפול במוקד הזיהום הסביבתי במרחב חיפה ובסיכונים הנובעים ממנו.
שפירא מציין כי במהלך כהונתו פרסם מאות דו"חות ביקורת הנוגעים לעבודת הממשלה, אך נראה כי הדו"ח הזה הוא האקוטי והמשמעותי ביותר לחייהם של מיליוני תושבים.
אזור מפרץ חיפה הוא ממוקדי הזיהום הסביבתי הבולטים בישראל, שזוכה בשנים האחרונות לסיקור צמוד מצד כלי התקשורת, ולמעקב מצד פעילי סביבה מקומיים שלקחו על עצמם את המלחמה במפעלים הפטרוכימיים המזהמים כמשימת חיים. בתא שטח הקטן יחסית, מרוכזת פעילות תעשייה אינטנסיבית הכוללת, בין היתר, בתי זיקוק, מתקני אחסון דלקים, מפעלי תעשייה כימית ופטרוכימית ומפעלים אחרים, וזאת בסמיכות לריכוזי אוכלוסין. נוסף על פעילות זו, מצויות באזור המפרץ תשתיות לאומיות ובהן נמל ימי, שדה תעופה ותחנת כוח.
מבקר המדינה עוסק בשישה נושאים הקשורים במפרץ חיפה: איכות האוויר במפרץ חיפה; זיהום האוויר והתחלואה במפרץ חיפה; הפיקוח והאכיפה של המשרד להגנת הסביבה על מפעלים במפרץ חיפה; התכנון הסטטוטורי במפרץ חיפה; מְכַל האמוניה בחיפה; וסקרי סיכונים שמקורם באירועי חומרים מסוכנים.
בדברי הפתיחה לדו"ח מציין המבקר כי תמונת איכות האוויר באזור מפרץ חיפה העולה מנתוני הניטור והדיגום של המזהמים המוצגים בדו"חות השנתיים שהמשרד להגנת הסביבה מפרסם לציבור מלמדת כי לאורך השנים חלה באזור מגמת ירידה בריכוזם של מרבית המזהמים. אך אין במגמה הזאת כדי להסיר את החשש מהשלכות כבדות משקל של הזיהום באזור ועל שהנתונים המתכללים על מגמות באיכות אוויר המוצגים בדו"חות האמורים אינם מלאים וממצים ולא כל סוגי החריגות הרבות אינם באות לידי ביטוי בדו"חות המשרד להגנת הסביבה.
המבקר מציין עוד כי המשרד להגנת הסביבה מפרסם בדו"חותיו החודשיים נתוני איכות אוויר רק לגבי תחנות שנתוניהן זמינים 75% מהזמן לפחות. לפיכך, בכמה דו"חות חסר מידע לא מבוטל על איכות האוויר בסביבת תחנות מסוימות, המצויות, בין היתר, באזור מפרץ חיפה. אחד החומרים המסרטנים שבמשך חודשים לא נבדק במשך כארבעה חודשים במהלך שנת 2018 הוא הבנזן.
בדו"ח המבקר מציין השופט שפירא כי בכל הקשור להתנהלות משרדי הממשלה באשר למפרץ חיפה ניכרת היעדר ראייה מתכללת. "כל גורם נקט פעולות מנקודת מבט צרה של תחום פעילותו ובלי להביא בחשבון את השפעת פעולותיו על תחומים אחרים. כך למשל, הליכי התכנון הסטטוטורי של אזור מפרץ חיפה והכנת תסקיר השפעה על הסביבה של נמל חדש הנבנה במפרץ – אשר בבסיסם מערכת של איזונים שמטרתה להוביל להכרעות מיטביות – פוצלו לתתי סוגיות, והדבר לא אפשר ראייה אזורית מתכללת ומשולבת והביא להפרת האיזון בין האינטרסים הסביבתיים והבריאותיים לבין האינטרסים המשקיים והכלכליים. הדבר אפשר לגורמים בעלי עניין להשפיע על קבלת ההחלטות בכל נושא בנפרד, בלא שניתן המשקל הראוי לשיקולים סביבתיים ובריאותיים", לשון המבקר.
המבקר מעיר כי במשרד להגנ"ס מגלים חולשה מול התעשייה ובעלי עניין בפיקוח ובאכיפה, זאת כפי שטענו במשך השנים האחרונות כלל ארגוני הסביבה הפעילים במפרץ. כך למשל עלו סימני שאלה בנוגע להתמשכות הכנת סקר הסיכונים לחומרים מסוכנים, למקום המרכזי שניתן בו לנציגי המפעלים, שיש להם אינטרס מובהק בנושא, ולשיתוף המצומצם של הציבור בקיום ההליך.
המבקר קובע כי "בכל אלו יש כדי לפגוע בעצמאות שיקול הדעת של המשרד להגנת הסביבה בבואו לגבש מסקנות מקצועיות. חולשות אלו עלולות לגרום לכך שפעולותיו והחלטותיו של המשרד יהיו לעיתים מוטות על חשבון האינטרס הציבורי, שהשמירה עליו הוא תפקיד מרכזי של המשרד".
לצורך הדגמה, מסביר המבקר כי השימוש בכלי אכיפה מחמירים כמו הפקת צווים ופתיחת תיקי חקירה הוא מצומצם יחסית וכי המשרד התמקד יותר בעמידה בערכי הסביבה, שהם הערכים המרביים המותרים בחוק לנוכחות של מזהמים באוויר, ופחות בחתירה לערכי היעד, שהם מחמירים יותר ועדיפים מהבחינה הבריאותית. למעשה המבקר מצביע כי "המשרד עושה שימוש חלקי בלבד בסמכויות שהשפעתן מהותית, וחלק מפעולותיו מתאפיינות באיטיות ובהיעדר נחישות".
תמונת המצב הבעייתית של איכות האוויר, ריכוז החומרים המסוכנים במפרץ חיפה והתחלואה באזור, ידועה זה עשרות שנים. אולם על אף הפעולות שנקט המשרד להגנת הסביבה במשך השנים, נותרו במפת הסיכונים האזורית סיכונים שחומרתם טרם הוערכה כנדרש:
היקף הסיכונים הסביבתיים והביטחוניים שנגרמים מריכוז גבוה של חומרים מסוכנים באזור; היקף המפגעים הסביבתיים והעלייה בזיהום הסביבתי כתוצאה מהפעלתו הצפויה של נמל המפרץ החדש; היקף התחלואה הנגרמת כיום מהפעילות המזהמת המתקיימת באזור מפרץ חיפה והשינויים הצפויים בתחלואה באזור בעתיד לנוכח הפיתוח האזורי הצפוי.
המבקר מציין כי "בהיעדר הערכות מבוססות בנושאים אלו תתקשה הממשלה לפעול למניעת הסיכונים או להפחתתם". עוד הוא מציין כי במשך עשרות בשנים נעשו תוכניות למציאת חלופות למפעלים המזהמים במפרץ, אך לא היה גורם כלשהו שהוביל את התהליכים מתוך מטרה שהם באמת יגיעו לכדי תוכנית פעולה.
המבקר מתריע בנוסף כי רשות הכבאות אינה ערוכה לטיפול באירוע חומרים מסוכנים באזור מפרץ חיפה וכן בטיפול באירוע שריפה במפעלים ובמתקנים באזור זה, שעלולים להתרחש בעקבות תאונה, אירוע ביטחוני או אסון טבע. הוא קורא לרשות הכבאות להביא עובדה זו ללא דיחוי לידיעת הממשלה והגופים הרלוונטיים.
עם סיום דו"ח הביקורת, שעסק בנושאים רבים הבוערים לעתידם ולשלום חייהם ובריאותם של תושבי מפרץ חיפה, קורא המבקר שפירא לממשלה להקים ועדה ציבורית שתבצע עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של האזור, כשחבריה יהיו מומחים בתחומים הרלוונטיים וכן נושאי המשרות הבכירות ביותר במערכת הממשלתית.
המבקר דורש כי לחברי הוועדה תינתן עצמאות מלאה, ותינתן להם הסמכות לגבש את המסקנות וההמלצות באופן בלתי תלוי ובמנותק מבעלי עניין שונים, כפי שאלו השפיעו כמעט על כל מהלך במפרץ חיפה מזה שנים. בין השאר, על הוועדה הציבורית הבלתי-תלויה להכריע בשאלה אם יש להעתיק את מפעלי התעשייה מאזור מפרץ חיפה או להשאירם באזור, במלואם או בחלקם.
לצד הדרישה מצד המשרד להגנת הסביבה להגביר את התסקירים והמעורבות בתוכניות סטטוריות הנוגעות לעתיד המפרץ, קובע המבקר כי כשלים בפעולות פיקוח ואכיפה של המשרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות פוגעים בהרתעה נגד מֵעַוולים סביבתיים ומעבירים לציבור מסר שלילי ולפיו הפוגע בסביבה אינו נושא בתוצאות מעשיו, דבר המגביר את הכדאיות שבזיהום. "על המשרד להגנת הסביבה לקבוע אמות מידה ברורות, מדידות ואחידות ככל האפשר להפעלת כלי הפיקוח והאכיפה השונים שבסמכותו, ועליו לוודא כי גורמי האכיפה משתמשים במגוון כלי האכיפה המוקנים להם על פי דין, לרבות הכלים המרתיעים יותר".
המבקר מעיר כי לאורך השנים חלקים שונים בציבור וארגוני החברה האזרחית הטילו ספק בנתונים שפרסם המשרד להגנת הסביבה ובדיווחיו שלפיהם חל שיפור במצב איכות הסביבה במפרץ חיפה וטענו שלא די בפעולות שהוא נוקט. מנגד, גורמים אחרים טענו כי איכות האוויר במפרץ חיפה אינה גרועה יותר מזו שבמטרופולינים אחרות בישראל ובערים מערביות בעולם שקיימת בהן תעשייה, וכי הבעיה היא משבר אמון של הציבור במשרד להגנת הסביבה. לשם הסדרת חוסר האמון הבסיסי הזה ביקש מבקר המדינה מהמשרד להגנ"ס כי יבחן את אופן קבלת החלטותיו בנושא זה ויקפיד שהן יתבססו ככל הניתן על נתונים ומידע בלתי תלויים, ולא על נתונים שמסרו גורמים בעלי עניין, כמו תסקירי השפעה על הסביבה וניתוחי סיכונים מפעליים ומצרפיים שנעשו מטעם גורמים אלה.
תגובות
במשרד להגנת הסביבה טוענים כי "המשרד מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדו"ח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים במפרץ חיפה ובכלל הארץ".
בתגובת המשרד מובהר כי "איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד להגנת הסביבה השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון שקל ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה.
"בשנות התוכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית. בשנות תוכנית חיפה הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון שקל.
"בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי – ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר".
