בימים כתיקונם גירעון תקציבי הוא לא מונח שפותח מהדורות חדשות. הוא נחשב לאחד הנושאים המשמימים, אלה שנערי האוצר מודאגים מהם אך אינם מטרידים את מנוחתו של האזרח מן השורה. אבל הגירעון התקציבי הגיע לרמות כה מדאיגות, שמשרד האוצר הכין תוכנית חירום ומבקש מהממשלה לאשר אותה עוד טרם הבחירות. רק השבוע אישרה הממשלה קיצוץ רוחבי נוסף כדי לממן תוספות לתקציב הביטחון ולסבסוד צהרונים. קיצוץ זה, בגובה 1.2 מיליארד שקלים, מצטרף לקיצוץ הרוחבי שאושר בממשלה בנובמבר האחרון על מנת לממן תוספת לשוטרים וגמלאי המשטרה.
אלה הם צעדים ראשוניים בלבד הנדרשים לסגירת הבור התקציבי. תוכנית החירום המלאה של משרד האוצר, שטרם אושרה בממשלה, כוללת שורה של קיצוצים והעלאת מיסים ובהם צעדים כמו העלאת המע"מ ל־18 אחוזים, ביטול הפטור ממס על קרנות השתלמות, העלאת המס על רכבים היברידיים, וכמובן – עוד קיצוצים רוחביים.
הגירעון התקציבי הוא, בפשטות, אוברדרפט ממשלתי. כאשר הוצאות הממשלה עולות על הכנסותיה נוצר גירעון תקציבי, הממומן על ידי הלוואות שהממשלה לוקחת מגורמים בארץ ובחו"ל. כדי שהממשלה לא תיקח עוד ועוד הלוואות, היא מגבילה את היקף הגירעון שאליו היא יכולה להגיע בכל שנה לרף עליון המכונה "יעד הגירעון". יעד הגירעון הנוכחי עומד על 2.9 אחוזי תוצר, אך הגירעון עצמו ניצב על כ-3.8 אחוזי תוצר.
על פי נגיד בנק ישראל זהו רק קצה הקרחון. פרופ' אמיר ירון הזהיר השבוע בישיבת הממשלה כי הגירעון האמיתי קרוב יותר ל-4.5 אחוזי תוצר, וכי הערכות משרד האוצר היו "רחמניות". משרד האוצר מניח למשל כי מספר רב של תוכניות חברתיות מרכזיות ויקרות – נטו משפחה, נטו מכסים ומחיר למשתכן, לדוגמה – יבוטלו, כיוון שהן אינן חלק מבסיס התקציב אלא מוגדרות כ"הוראת שעה" שצריכה להתחדש משנה לשנה. הנחה נוספת היא שתקציב הביטחון כמעט לא יגדל בשלוש השנים הקרובות, ושכלל הקיצוצים הרוחביים יבוצעו כמתוכנן בלי תוספות לתקציב.
המצב הביטחוני והפוליטי של ישראל לא מאפשר כמובן להניח שלא צפויים לנו אירועים ביטחוניים בשלוש השנים הבאות, שלא לדבר על העובדה שטרם הורכבה ממשלה, ורק ההסכמים הקואליציוניים צפויים להוסיף לתקציב מיליארדים רבים. ולבסוף, משרד האוצר מניח כי המשק ימשיך לצמוח בקצב בו הוא צומח כעת. האטה, מיתון או משבר כלכלי – אפילו הקטנים ביותר – יקפיצו את הגירעון לרמות גבוהות בהרבה מאלה שהוא נמצא בהן כעת.
הצעדים שהציג משרד האוצר הם רק ההתחלה לצעדים שצריכים להיעשות על פי בנק ישראל: "גודל הפערים הפיסקליים שהממשלה ניצבת בפניהם רחב ככל הנראה ממה שצעדים מסוג זה יוכלו לתת לו מענה, ולכן לממשלה כנראה לא תהיה ברירה והיא תצטרך גם להפגין נחישות ולהעלות את שיעורי המס". מעבר לצמצום הגירעון הנוכחי לרמות סבירות, יהיה צורך להחזיר את הגירעון לתוואי יורד על מנת להוריד את נטל החוב מהמדינה ולאפשר לה להתמודד טוב יותר עם משברים עתידיים.
השנים הטובות
לפני קצת פחות משני עשורים, ישראל הייתה על סף אסון. בשנים 2001- 2002 ישראל נמצאה במשבר תקציבי חמור עם חוב גבוה ומסוכן, שהוריד את דירוג האשראי שלה והעלה את הריביות שהיא משלמת על החוב. שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, עמד בפני שוקת שבורה, וב־2003 נאלץ להכריז על תוכנית חירום. אותה תוכנית כללה קיצוצים כואבים מאוד בהוצאות הממשלה, ובכללן בקצבאות שונות שהיו ברמה גבוהה מאוד, כמו קצבאות הילדים. כל אלה, יחד עם ערבויות שישראל קיבלה מארצות הברית, חוללו ירידה משמעותית ומתמשכת בגודל הגירעון והעלו את האמינות הממשלתית.
הצעדים הללו הביאו לכך שישראל שרדה את המשבר הפיננסי של 2008-2009 כמעט ללא פגע, ומאז היא נמצאת בצמיחה ושגשוג מרשימים, כאשר אחד הביטויים לכך הוא עליית דירוג האשראי שלה. לכל אלה קשר ישיר לרמת הגירעון התקציבי. הרמה הנמוכה של הגירעון ב-2007, ערב המשבר הפיננסי – קרוב מאוד לאפס גירעון – שיפרה את יכולתה של הממשלה להתמודד עם המשבר. בשנות המשבר הייתה עלייה משמעותית בגירעון. נשאר רק לדמיין מה היה קורה אם היינו מגיעים לשם עם גירעון גבוה מראש, שהיה נוטל מאיתנו את יכולת התמרון.
העשור האחרון מתאפיין בחוסר יציבות, ובעיקר בחוסר רצון של מקבלי ההחלטות להחזיר את ישראל לתוואי של הורדת הגירעון. המחאה החברתית של 2011 הביאה את מקבלי ההחלטות לשורה של צעדים שהרחיבו את הוצאות הממשלה, בעיקר בנושאים חברתיים, אך אותם פוליטיקאים סירבו להעלות מיסים כדי לממנן. התוצאה: עליית החוב הממשלתי.
הממשלה הנוכחית, שעל מדיניותה התקציבית הופקד שר האוצר משה כחלון, החליטה להסיר מסדר היום כל יומרה לצמצום הגירעון. למעשה, היא בחרה להרחיב אותו. מאז 2015 הועלה יעד הגירעון שלוש פעמים, עד ליעד הנוכחי של 2.9 אחוזי תוצר. כחלון טען השבוע בישיבת הממשלה כי "הכלכלה חזקה בזכות מדיניות אחראית שניהלנו בשנים האחרונות, כמובן תוך כדי שמירה על כללים פיסקליים". אבל שכח לציין שלא קשה לציית לכללים אם פשוט משנים אותם באמצע משחק.
הכלכלה הישראלית אכן הייתה חזקה בשנים האחרונות. עלייה בתוצר, בהשקעות ובשכר הריאלי, לצד ירידה באבטלה, הביאו לקופת המדינה שפע של הכנסות, ועליהן התווספו ההלוואות המוגדלות שהממשלה בחרה לקחת. כל אלה מימנו את שלל התוכניות החברתיות של "שר האוצר שאיכפת לו". אבל החגיגה נגמרה: התקציב הנוכחי מראה כי הוצאות המדינה עלו בצורה דרמטית, בשעה שהכנסות המדינה ירדו אף יותר. החריגה בהוצאות הממשלה עומדת על 9 מיליארד שקלים ב־2020, ו־12.6 מיליארד שקלים ב־2021; בצד ההכנסות חסרים בקופה 13.6 מיליארד ב-2020, ו-14.3 מיליארד ב-2021.
חשוב מכך: מדובר בגירעון "מבני", כלומר כזה שבו ההוצאות השוטפות גבוהות מההכנסות, ולא בהוצאה חריגה וחד־פעמית. הקיצוצים הנדרשים אינם יכולים להתמצות בהידוק החגורה לתקופה קצרה; יש צורך ברפורמות מבניות ובקיצוצים משמעותיים בהוצאות הקבועות של הממשלה.
מלבד הקושי התקציבי והקיצוצים הכואבים, החריגה בגירעון יוצרת גם פגיעה באמינות הממשלתית. לנתוני הגירעון הלאומי, ובוודאי למגמה שלו – האם הוא יורד או עולה – יש השפעה על החלטות קריטיות לכלל המשק. על פי נתונים אלה, למשל, נקבע דירוג האשראי של ישראל, שקובע איזו ריבית היא תשלם על הלוואותיה, ועד כמה כדאי בכלל להעניק לה הלוואות.
מדינה שמעלה ללא הצדקה כלכלית את הגירעון התקציבי שלה (לא בגלל משבר או מלחמה, למשל), ושאינה מצליחה לעמוד ביעדים הפיסקליים שהציבה לעצמה, משדרת מסר בעייתי מאוד שעלול לפגוע בהשקעות זרות ובכלכלה כולה. במדינות שבהן לא הצליחו לצמצם את הגירעון, הריביות על החוב הפכו גבוהות מאוד. מציאות כזו איננה פוגעת רק בממשלה, אלא במשק כולו: חברות עסקיות ובנקים נאלצים גם הם לשלם ריבית גבוהה יותר, המשכנתאות עולות, וכולם משלמים את הקנס.
יחס החוב לתוצר עלה השנה לראשונה מזה עשור, בשל ההרחבה התקציבית של הממשלה האחרונה. נגיד בנק ישראל מזהיר כי ישראל חייבת לשוב לתוואי יורד של החוב: "יחס החוב לתוצר שירד בשנים האחרונות, והאחריות הפיסקלית, מהווים נכס אסטרטגי חשוב לישראל…. אם תוואי הגירעון לא יתוקן על ידי הממשלה בהקדם, יחס החוב לתוצר, אשר עלה ב־2018, צפוי לעלות ליותר מ־65 אחוזים כבר ב־2022".
מפלטו של הפחדן
ההשהיה המתמשכת במערכת הבחירות שאינה נגמרת של 2019, אינה מאפשרת טיפול רציני בבעיות המבניות של תקציב המדינה. אף פוליטיקאי אינו רוצה לדבר על "צעדים כואבים" בזמן קמפיין, והממשלה כולה אינה רוצה לעסוק בקיצוצים בעת הזאת, ודאי שלא להעלות מיסים, אף שלכולם ברור כי אלו הצעדים הנדרשים.
מרבים לדבר על חוסר האחריות בחלוקת הטבות בלי כיסוי, לא מספיק מדברים עד כמה קשה לבטל אותן. הבעיה בתוכניות חברתיות – מעבר לעלות האדירה שלהן ולעיוותים החברתיים שהן מייצרות – הוא שאנשים מתרגלים מהר מאוד לראות בהטבה "זכות" שמגיעה להם ושהם לא מוכנים לוותר עליה. ביטול סובסידיה שהממשלה העניקה נתפס על ידי הציבור כקנס שמושת עליו כביכול, ולא כפי שהוא באמת: ביטול של הטבה שמראש לא הייתה צריכה להינתן. לכן, למרות חרב הקיצוצים המונחת על צוואר התקציב, הזדרזו נתניהו וכחלון להודיע ש"נמצא הכסף לסבסוד הצהרונים" וכי הם ימשיכו להיות מסובסדים גם בשנה הבאה. באותו אופן קשה לדמיין ביטול של הטבות נוספות שחולקו בשנים האחרונות, גם אם הן מוגדרות כ"הוראת שעה" לשנה אחת בלבד.
לכן הצעד היחיד שהממשלה מצליחה להעביר הוא הקיצוץ הרוחבי, שהוא, כידוע, מפלטו של הפחדן. קיצוץ רוחבי נתפס כ"הוגן" כיוון שהוא פוגע בכולם באופן שווה ואינו מסמן שירות או הטבה מסוימת שמתבטלים, עניין שעלול להרגיז בוחרים פוטנציאליים; אבל זוהי הדרך הגרועה ביותר לבצע את הקיצוצים הנדרשים.
הקיצוץ הרוחבי אינו עושה את העבודה הקשה של קיצוץ ב"שומנים": באבטלה הסמויה ובתקנים המיותרים, בתוכניות שאינן אפקטיביות ובהוצאות מיותרות. שרים יעדיפו לקצץ דווקא "איפה שכואב" – בתוכניות ההכרחיות ובאלה שתורמות לאזרחים הפשוטים – כדי לייצר סערה ציבורית ולמנוע את הקיצוץ הבא, וּודאי שלא יגעו בכל מה שעלול לקומם עליהם את ועדי העובדים במשרדים שלהם.
ואמנם, ההכרזה על הקיצוץ הרוחבי לוותה בסדרה של סכסוכי עבודה במגזר הציבורי. ועדי העובדים של משרדי הביטחון, החוץ והכלכלה הקימו מטה בין־משרדי במחאה על הקיצוץ בתקציבי הפעילות שלהם, וכבר החלו בעיצומים. בסבב הקיצוצים הקודם הוכרז סכסוך עבודה בכלל שירות המדינה, בשל הכוונה לקצץ 30 אחוזים מתקציב השעות הנוספות של העובדים.
זכות השביתה הבלתי מוגבלת של העובדים במגזר הציבורי הפכה אותם לשחקני וטו בכל החלטות הממשלה. הממשלה יכולה להחליט על קיצוץ, אבל העובדים ידאגו שהוא לא יילקח מהמקומות שבהם הוא באמת נדרש, אלא רק מהמקומות שאינם פוגעים בתנאי עבודתם. הבעיה היא שהמגזר הציבורי מנופח מאוד מלכתחילה והתנפח אף יותר בעשור האחרון, שכר העובדים במגזר הציבורי עולה בהתמדה ובקצב גבוה בהרבה משאר המשק, והקביעות בשירות הציבורי אינה מאפשרת התייעלות אמיתית בעלות המרכזית של הממשלה: העובדים הממשלתיים.
לפני יותר מ־15 שנים דיבר שר אוצר אחד, בנימין נתניהו, על "האיש השמן" שחובה לקצץ בתקציביו כדי ש"האיש הרזה" יוכל לשאת אותו על גבו. אבל גם לנוכח משבר תקציבי חמור, וגם אם תצליח הממשלה לגבור על קשייה הפוליטיים ולאשר תוכנית קיצוצים, הרי שהיא לא תצליח ליישם אותם בגלל שביתות ועיצומים של ועדי העובדים השונים. הפוליטיקאים שלנו מרבים לדבר על "משילות" ועל היכולת ליישם את החלטות הממשלה בלי התערבות של גורמים חיצוניים שאינם נבחרים. רוצים משילות? כדאי להתחיל מוועדי העובדים.
