בוקר יום שני בשבוע שעבר, פתיחת כנס החורף של הכנסת ה־22. במשכן לא מורגשת כל תכונה. מלחמות חקיקה אינן ממתינות בפתח, הוועדות לא פתחו את חדריהן, ובמזנון הכנסת אני פוגשת את תמר זנדברג ואחמד טיבי על כוס קפה. מה אתם עושים היום, שאלתי, תוהה על חריצות הבוקר בתקופה חסרת פעילות פרלמנטרית. "אמרו לנו שיש כנסת אז באנו", צוחקת זנדברג, ומצטטת את הפרק המפורסם בסדרה 'סיינפלד' שבו ג'ורג' קוסטנזה מציע לג'רי סיינפלד להגיש הצעה ל"תוכנית על כלום" (באנגלית זה נשמע יותר טוב). ואכן, על סדר יומה של מליאת הכנסת לא היה יותר מדי: נאומי פתיחה, נאומים בני דקה וכמה הצעות לסדר, וכמובן ההודעה התקופתית על כך שראש הממשלה נתניהו מתמנה לשר במשרד נוסף. הפעם היה זה משרד התפוצות, שנפתלי בנט נושל ממנו בקיץ האחרון.
במדרגות העולות מהמזנון החלבי נחפזים יובל ליפקין, מנכ"ל ארגון אלמנות ויתומי צה"ל, ולצידו היועץ האסטרטגי והלוביסט שוקי זוהר. השניים ממתינים כבר כמעט שנה לתחילת פעילות הכנסת, במטרה לקדם תיקונים בחוק לטובת בני המשפחות השכולות, אך המנהרה הפוליטית ממשיכה להתפתל ללא קרן אור בקצה. לנוכח הפלונטר שסופו טרם ידוע והנוכחות הדלילה של חברי הכנסת במשכן, מפתיע כי השניים מטריחים עצמם לכאן. מתברר שהם מנסים לבצע בכל זאת עבודת הכנה, בתקווה שבקרוב נראה השבעת ממשלה וכנסת מתפקדת.
"אין לנו עם מי לעבוד כי הכנסת תקועה, אז בינתיים אנחנו נפגשים עם חברי הכנסת כדי לראות עם מי נוכל ליצור שיתופי פעולה בהמשך", אומר ליפקין, ומציג את היעדים שסימן. "אנחנו רוצים לתקן את החוק ולקבוע שיתום צה"ל הוא יתום לכל ימי חייו, ולבטל את ההגבלות על בסיס גיל בזכאות למימון לימודים אקדמיים ולהטבות רפואיות". העבודה על החקיקה המדוברת החלה בוועדת העבודה והרווחה בימיה של הכנסת ה־20. החוק עבר אז בקריאה טרומית, אך קצב הדיונים לא הספיק כדי להעביר אותו בקריאה ראשונה. משכך, החקיקה איננה נהנית מרציפות פרלמנטרית ויש להתחיל לעבוד עליה שוב מאפס.
עידן הדמדומים של הכנסת והממשלה בישראל נמשך כבר עשרה חודשים – תקופה חסרת תקדים. הוא החל בפיזורה של הכנסת ה־20 בשלהי דצמבר אשתקד, ומשם לשתי מערכות הבחירות שהתרגשו על אזרחי ישראל בזו אחר זו, באפריל ובספטמבר. לאורך כל פרק הזמן הזה מכהנת הממשלה ה־34 כ"ממשלת מעבר". בתקופה כזו, שאין בה ממשלה נבחרת, פועלות בכנסת שתי ועדות בלבד, ההכרחיות לתפקוד המדינה: ועדת החוץ והביטחון, שבה ובוועדות המשנה הסודיות שלה מתנהלים נושאי ביטחון שוטף, וּועדת הכספים, המאשרת העברות תקציביות, קיצוצים ועוד.
יתר ועדות הכנסת ובהן ועדות חוקה, רווחה, מעמד האישה, פנים, מדע, כלכלה וחינוך, מושבתות זמן רב, השבתה שצפויה להתארך לפחות שנה תמימה, אם לא יותר. שורה של נושאים הממתינים לפתרון, פניות ציבור, תקנות וחוקים חדשים וכאלה שכבר אושרו – כולם תקועים בצנרת הפרלמנטרית הסתומה. המליאה מתכנסת שלוש פעמים בשבוע, אך היא חסרת כל תוכן ממשי בשל השיתוק שאחז במערכת הפוליטית. כולם מחכים להרכבת ממשלה או לבחירות נוספות. במצב כזה, הרשות המחוקקת מכהנת כמעט בלי לבצע את תפקידה, והרשות המבצעת – קרי, הממשלה – תלויה במוטיבציה של השר המכהן ובחופש הפעולה במשרדו.
במסדרונות אנחנו פוגשים את שרת הבינוי יפעת שאשא־ביטון מהליכוד, לשעבר כולנו. "אני מחזיקה את תיק הילדים בכנסת בהתנדבות", אומרת לנו שאשא־ביטון, שבעבר כיהנה כיו"ר הוועדה לזכויות הילד. "אני מלווה את נושא הילדים מאז הכנסת ה־20, ומטפלת מהמשרד בפניות ציבור שנוגעות להם". כך למשל, היא מספרת, לאחרונה התקשרה למנהלת בית ספר שילדים בו הטילו חרם על אחד מחבריהם, וביקשה ממנה להתערב. במקרה אחר היא קיבלה פנייה מתלמידים שביקשו ממנה לפעול למענם מול המנהלת בסוגיית הטלפונים הניידים. "ילדים והורים עדיין פונים אליי כיו"ר הוועדה לזכויות הילד – ילדים שמחרימים אותם, ומשפחה שבית ספר החליט לא לקבל את ילדיה", היא מתארת את זרם הפניות. "אבל כשאין ועדות, אי אפשר להעלות נושאים על סדר היום עד לטיפול מלא בהם כפי שהיינו יכולים לעשות במצב רגיל".
לצד הטיפול השוטף, על שולחן הוועדה לזכויות הילד מונחים שני חוקים הרי גורל: האחד עוסק בפיקוח על החינוך לגיל הרך, שהתקנות למענו טרם אושרו, והשני הוא חוק המצלמות – המחייב מסגרות לילדים בני פחות משלוש להתקין מצלמות, בעקבות מקרי ההתעללות שנחשפו. בחוק הזה טרם נקבע היקף הסבסוד שהמדינה תעניק למוסדות שיתקינו אמצעי פיקוח.
לדברי שאשא־ביטון, שנכנסה למשרד הבינוי בינואר האחרון ואין לדעת כמה יארכו ימיה בו, בחודשי כהונתה הספורים היא הגדילה את הסיוע במענק דירה לאימהות חד־הוריות והחליטה על עצירת פרויקט תמ"א 38. לפני הבחירות הראשונות עוד נתקלה בקושי לעבוד מול הפקידים, היא מספרת, אך משהתברר כי הממשלה צפויה להמשיך ולכהן חודשים ארוכים נפתחה לפניה הדרך. למעט רפורמות מרחיקות לכת, היא מעידה שיש באפשרותה להוביל את המשרד, ליישם תוכניות ולממש מדיניות.
משחררים את הפקק
בחזרה אל הכנסת. בימים כתיקונם נערכות בכל שבוע עשרות ישיבות של הוועדות השונות, שחלקן עמוסות פעילות ומקיימות דיונים בכל יום מימי עבודת הכנסת. כעת, נִטרולן פוגע בפיקוח על הממשלה ומותיר אזרחים ללא מענה. כך, בוועדת החינוך לא יוכלו לטפל בהקפאת תוכנית 'בית הספר של החגים' בחנוכה, בסוגיית המחסור בעובדי הוראה ובמשבר בחינוך המיוחד. "אם יש נכונות נוכל להקים כמה ועדות חשובות לתפקוד הכנסת והממשלה", אומר יו"ר הוועדה לשעבר, ח"כ יעקב מרגי. "ועדת חינוך היא ועדה שיש צורך חיוני בקיומה יום־יום. יש משברים חמורים במערכת החינוך שדורשים פתרון ומעקב של הוועדה, ואין מי שנותן עליהם את הדעת".
וזה לא נגמר כאן. בוועדת חוקה ממתינות לאישור תקנות שיאפשרו רישום מקוון של חברות ויקלו על עשיית עסקים; חקיקה הקשורה בעיגון זכויות נחקרים וחשודים; ותיקוני חקיקה בתחום הפרטיות שמטרתם להתאים את המצב בישראל לחקיקה העדכנית באיחוד האירופי. בוועדת הכלכלה ממתינים לטיפול הקטל בכבישים והתייקרות המחירים במשק. בוועדת הבריאות לא מתקיים כנדרש דיון על תקציב סל התרופות שמאושר בימים אלו; בוועדת הפנים לא ניתן לדון בתקצוב תוכנית למניעת אלימות במגזר הערבי, ובוועדה לקידום מעמד האישה תקועה תוכנית לאומית למניעת אלימות נגד נשים.
"כשהייתי יו"ר הוועדה לקחתי על עצמי את תפקיד המצליף, ללחוץ להשיג תקציבים, והצלחתי", אומרת יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה לשעבר, ח"כ עאידה תומא־סלימאן. "עכשיו כשאין ועדה ואין ביקורת, אני חוששת שלא מתקדמים עם התוכנית למניעת אלימות נגד נשים כמו שצריך, ואין כלי שמאפשר לנו לדעת מה קורה. נשים משלמות בחייהן על הקיפאון הפוליטי במדינה".
המצב התקדימי של שתי מערכות בחירות רצופות בחצי שנה גורם לקיפאון לא רק בוועדות המושבתות, אלא גם בוועדה שממשיכה להתכנס: ועדת הכספים. רגע לפני בחירות מועד ב' היה זה ח"כ אבי ניסנקורן, יו"ר סיעת כחול־לבן, שדחה הצבעה על שורה של העברות תקציביות והקפיא כספים שיועדו לרווחה ולחינוך, משום שבתוכן הסתתרו גם 30 מיליון שקלים לטובת נסיעותיו המדיניות של ראש הממשלה. המהלך הפוליטי של ניסנקורן בוועדה, המבוססת על הסכמות בין סיעות הכנסת, הוביל לכך שההצבעה על מיליוני שקלים לחינוך ולרווחה התקיימה לבסוף רק השבוע, חודשיים אחרי. בקצה של כל "העברה תקציבית" כזו יושב משרד ממשלתי מתוסכל, הממתין לחבל הפיננסי שיאפשר לו לפעול.
באותה ישיבה של ועדת הכספים שהתקיימה השבוע לראשונה מאז בחירות ספטמבר, אושרו העברות תקציביות בסכום מצטבר של 4.6 מיליארד שקלים. רובם כספים ש"נתקעו" בחודשים האחרונים, אך גם כאלה שנותרו על השולחן מאז היציאה לבחירות מועד א'. בין היתר אושרו העברות תקציביות לטובת תכנון קרקעות ושיווק פרויקטים לדיור, בינוי כיתות במערכת החינוך, הקמת ועדות זכאות לחינוך המיוחד ולסייעות השילוב, העצמת יישובים דרוזיים וצ'רקסיים, פיתוח קו הרכבת המהיר לירושלים, העתקת בסיסי צבא, שירותי סיעוד לניצולי שואה, מעונות יום שיקומיים לנכים. וכן, גם אותם 30 מיליון שקלים לנסיעות ראש הממשלה. בשבוע הבא ידונו חברי הוועדה בקיצוץ רוחבי בתקציבי משרדי הממשלה בהיקף של יותר מ־4 מיליארד שקלים נוספים, לצורך מימון תוכניות שונות.
יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין, שנאם בפתח כנס החורף ביום שני השבוע, קרא לחברי הכנסת שלא להיות אדישים, ולפעול לטובת הציבור בכל הכלים העומדים לרשותם על אף הפלונטר הפוליטי. "הכנסת חזרה השבוע לשגרה כמו כל אזרחי ישראל. לצערי השגרה עדיין לא מלאה, נוכח המשא ומתן שטרם הבשיל להקמת ממשלת אחדות. חובה על כולנו לפעול להקמת ממשלה כזאת בהקדם", אמר לנו אדלשטיין לאחר מכן. "עם זאת, גם בתקופה זו, שבה עדיין אין קואליציה ואופוזיציה, לחברי הכנסת יש הרבה כלים פרלמנטריים לשרת את אזרחי ישראל. הם יכולים להגיש שאילתות והצעות לסדר, וגם ליזום אירועים לקידום רעיונותיהם. אני קורא לציבור, הַמשיכו לעקוב אחר הנציגים שבחרתם לכנסת, גלו מעורבות, הביעו עניין. אתם המעסיקים של עובדי הציבור, הם חייבים לכם דין וחשבון". כלומר, גם אם אין ועדות וחוקים, 120 הנבחרים יכולים להגיש שאילתות במליאה, לפעול במסגרת שדולות, להעלות הצעות לסדר ולקיים דיונים בשתי הוועדות הפעילות כאמור.
עסקים כרגיל
סעיף 30 לחוק יסוד 'הממשלה' קובע כי הממשלה שהושבעה בכנסת הקודמת ממשיכה לכהן בין מועד הבחירות להשבעת ממשלה חדשה. ברחבי העולם מוטלות מגבלות שונות על ממשלות מעבר, מתוך תפיסה שממשלות כאלה צריכות לשמור על סטטוס־קוו ולהסתפק בניהול שוטף, אולם החוק בישראל כמעט לא מטיל מגבלות כאלה ומשרדי הממשלה פועלים כמעט כרגיל. למה כמעט? משום שמלבד החוק יש גם הנחיות יועמ"ש שניתנו לאורך השנים, והללו קובעות שאין לבצע רפורמות מרחיקות לכת מחשש להשפעה פסולה של "הבטחות בחירות". ההנחיות הללו מקשות גם על ממשלות מעבר לפטר ולמנות בכירים. תעיד על כך לשכת המפקח הכללי של משטרת ישראל שטרם אוישה במינוי קבוע, וכן סאגת מינוי מנכ"ל משרד המשפטים המתגלגלת בבתי המשפט, לאחר שהשר אמיר אוחנה פיטר את המנכ"לית הקודמת אמי פלמור.
במאמר שפרסמו לאחרונה ד"ר עמיר פוקס וד"ר עופר קניג מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, הם כותבים כי גישתם הכללית של בתי המשפט הייתה שיש להטיל הגבלות מעטות על ממשלות המעבר, זאת ברוח חוק היסוד. לאורך השנים התגבשו הלכות באשר לאותן הגבלות, וההלכה המנחה העיקרית ניתנה בבג"ץ וייס, שעסק בשאלת ניהול מו"מ מדיני בזמן ממשלת מעבר. בית המשפט פסק אז כי אהוד ברק יכול היה לנהל משא ומתן אף שהתפטר מתפקיד ראש הממשלה וכתוצאה מכך גם ממשלתו. עם זאת, באותה פסיקה הדגישו השופטים כי ניתנה התחייבות שכל הסכם מדיני יובא לאישור הכנסת.
במשרדי הממשלה השונים מקפידים על שגרה כמעט מלאה במסגרת האפשר. משרדים עתירי תקציב ורחבי היקף, שפעילותם נטולת הקשרים פוליטיים, כמו משרד התחבורה למשל, ממשיכים לפעול כרגיל. השר בצלאל סמוטריץ', שנכנס למשרד רק לפני חודשים ספורים, מכריז חדשים לבקרים על רפורמות ותוכניות חדשות. מי שהתלבט אם לקחת את המשרד לאחר שנתניהו סירב להעניק לו את תיק המשפטים, טובע בעבודה במובן החיובי של הביטוי: רכבת לנצרת־עילית, פיתוח נתיבים מהירים לתחבורה שיתופית וציבורית ועוד.
"אני עובד רגיל לחלוטין, למעט המקומות שבהם אני צריך כנסת בחקיקה ותקנות, ובמינויים שהם לא מאה אחוז מקצועיים", אמר לנו סמוטריץ' השבוע. "משרד התחבורה הוא אימפריה. המון עבודה ועם מסגרות תקציב רחבות, ולכן אני יכול לעבוד רגיל גם בתקופה הזו. אני לא יכול להעביר את חוק בוררות חובה בשירותים חיוניים, אז אני צריך למצוא מנופים אחרים ולחתור לפשרות. מי שיודע לעבוד יכול לעשות המון גם עכשיו".
דוגמה נוספת למשרד שלא קופא על שמריו למרות המשבר הפוליטי הוא משרד המדע והטכנולוגיה, בראשות השר אופיר אקוניס. בפתח ישיבת הממשלה השבועית דיווח אקוניס על ביקורו האחרון בוושינגטון. במסגרת קונגרס החלל הבינלאומי שהתקיים הפעם בוושינגטון הבירה, נפתח בשבוע שעבר ביתן של סוכנות החלל הישראלית והתעשייה האווירית. לאחר מכן המשיך אקוניס לפגישה עם מזכירת המדינה של ניו־ג'רזי, והשניים סיכמו על חתימת הסכם שיתוף פעולה מדעי בין המדינות. בנוסף, משרד המדע והטכנולוגיה עובד גם בימים אלה על פעילויות ויוזמות שמטרתן הנגשת המדע, הטכנולוגיה והחדשנות לאזרחי ישראל מדן ועד אילת, וביצור מעמדה של ישראל כמובילה בתחומים אלה. "המשבר הפוליטי לא מקרין על המשרד ולא אתן שיקרין, לא משנה כמה זמן יימשך", אומר אקוניס. "כולי תקווה לממשלה חדשה בהקדם, אך עד שזו תקום – על משרדי הממשלה לעבוד ללא הפרעות וללא הפסקות".
המשימה העיקרית של הממשלה בחודשים הבאים הייתה אמורה להיות הגשת תקציב לשנת 2020. באופן שגרתי, על הצעת התקציב להיות מוגשת שישים יום לפני תחילת שנת כספים, קרי בימים אלה. בפועל זה יקרה – אם תוקם ממשלה – בסוף חודש מרץ. על פי חוק, זהו התאריך האחרון לאישור התקציב בכנסת. בינתיים, ללא תקציב לשנה הבאה, יוטל עול נוסף על כתפי השרים במשרדים השונים. הם לא יוכלו לגבש תוכניות מקיפות וארוכות טווח, וכל שר יידרש לנהל את תקציבו מדי חודש בחודשו (כל משרד יקבל את תקציב השנה שעברה, בחלוקה ל־12 חודשים). כך קשה לקדם מדיניות, ונותר בעיקר לשמור על הקיים. במצב הפוליטי הנוכחי ישראל תידרש להסתפק בכך, בתקווה שבקרוב תקום סוף־סוף ממשלה חדשה.
