כחמש־עשרה שנה לאחר יציאתה לדרך של התוכנית ששינתה את פניהם והרחיבה את שטחם של בניינים רבים ברחבי ישראל, הודיע לאחרונה משרד השיכון על גניזתה של תמ"א 38 בעוד שלוש שנים, באוקטובר 2022, ועל כוונתו לגבש תוכנית חלופית ומקיפה יותר. ההחלטה הדרמטית הפכה לשיחת היום בקרב אלפי המשתתפים בכנס 'עיר הנדל"ן' שנערך לאחרונה באילת, בהם קבלנים, ראשי ערים ובכירי הענף. היו שהסכימו כי לתוכנית המתבטלת היו מגבלות וחסרונות, אך רבים הביעו דאגה ממצב שבו יחלוף זמן רב עד שתגובש תוכנית חדשה, וחשש ממציאות מעורפלת ותנודתית בתחום שזקוק לוודאות ולאורך נשימה.
תמ"א (תוכנית מתאר ארצית) מספר 38 אושרה על ידי ממשלת ישראל באפריל 2005 לתקופה מוגבלת של חמש שנים, ומאז הוארך תוקפה שלוש פעמים. במרכז התוכנית עמד הצורך הקריטי לחזק אלפי ורבבות בתים מיושנים שאינם עומדים בתקן הישראלי הנוכחי ושיסכנו את חיי יושביהם במקרה של רעידת אדמה. לא רק סכנות מלמטה הביאו לגיבוש התוכנית, אלא גם איומים מלמעלה: לבניינים שחוזקו והורחבו במסגרת תמ"א 38 נוספו חדרים מוגנים, דירתיים או קומתיים, בשביל לאפשר לדיירים להתגונן מפני רקטות וטילים.
כדי לכסות את עלות חיזוק וחידוש הבניינים בני עשרות השנים, נהגתה העסקה הסיבובית הבאה: קבלנים ויזמים נקראו לבצע את המלאכה הזו על חשבונם, ובתמורה לכך התאפשר להם להוסיף לבניינים קומות מגורים ויחידות דיור, ללא מיסים והיטלים, למכור אותן לדיירים חדשים ולגרוף את הרווח לכיסם. לצד תוספת הדירות החדשות הורחבו גם הדירות הקיימות, ומראהו החיצוני של הבניין, שבמקרים רבים היה מיושן ואף כעור, שודרג ושופר.
עם זאת, כלפי תמ"א 38 הושמעה גם ביקורת, שבמרכזה עמדו שתי נקודות עיקריות: ראשית, המודל הכלכלי שעמד בבסיסה התאים לאזורי מרכז הארץ, שמחירי הדיור הגבוהים בהם פיתו את הקבלנים להצטרף לתוכנית, לבצע על חשבונם את החיזוק והרחבות הבנייה, וליהנות מהרווח הנאה ממכירת הדירות החדשות. ליישובים ולערים בפריפריה, לעומת זאת, שבהם יש בניינים הזקוקים במיוחד להגנה מרעידות אדמה ומטילים בשל מיקומם הגיאוגרפי (אם סמוך לגבולות ואם על השבר הסורי־אפריקני), הקבלנים לא נהרו בהמוניהם והתוכנית לא מימשה את התקוות שנתלו בה.
ביקורת שנייה, שהושמעה בעיקר מפי ראשי רשויות, נבעה מהאופי הנקודתי והמקומי של תמ"א 38, המתמקד בכל בניין לבדו, ללא הסתכלות מרחבית ואורבנית כוללת. על פי הטענה הזו, הגדלת מספר הדיירים יצרה עומס נוסף על התשתיות ועל מבני הציבור, שלא היו ערוכים לכך. התוכנית הייתה אמורה להסתיים במאי 2020 אך הוחלט להאריכה לתקופה אחרונה נוספת, כדי שהקבלנים והיזמים שהחלו בפעילות ובבקשות להיתרים במסגרתה יוכלו להשלים את עבודתם.
הרס יצירתי
"במשך שנים האריכו שוב ושוב את התוכנית בלי לבחון את היעילות שלה, בגלל לחץ של בעלי עניין, בעיקר הקבלנים, שבעבורם היא הייתה משתלמת מאוד", טוענת באוזנינו שרת השיכון יפעת שאשא־ביטון. "ראשי הרשויות לא רצו את התוכנית, כי היא לא נולדה מתוך הסתכלות הבוחנת למה היישוב זקוק ומה הוא יכול לשאת מבחינת תושבים ונפח הבנייה בתאי השטח העמוסים ממילא. מצד שני, התוכניות הללו לא היו שוות לרשויות, כי היטל ההשבחה שהן קיבלו עבור הבניינים המשופצים היה נמוך".
התוכנית הבאה, שתגובש בשנים הקרובות ותחליף את תמ"א 38, תהיה "הרבה יותר רלוונטית ותתייחס למה שקורה בעולם ולמצב המבנים", מבטיחה השרה שאשא־ביטון. הכוונה היא לקדם תוכניות רחבות יותר של התחדשות עירונית במסגרת פינוי־בינוי, כאשר רחובות ושכונות שנבנו לפני שנים רבות ייהרסו, ועל חורבותיהם יוקמו מבנים חדשים. אם כן, לא עוד התייחסות פרטנית למבנה אחד ועוד אחד, אלא תפיסה מרחבית כוללת ומיזמים בקנה מידה נרחב של פינוי, הרס, בינוי ואכלוס מחדש. "בהתחדשות עירונית מפרקים מהיסוד ובונים מהיסוד, הדיירים לא צריכים לגור באתר בנייה חודשים ארוכים, ואפשר להוסיף הרבה יותר דירות במכפלות של חמש ושש ביחס למספר הדירות הקיימות. בתמ"א 38 היו היבטים שלא נלקחו בחשבון, ולכן נדרשת תוכנית חלופית", מסבירה שרת השיכון.
לתוכניות ההתחדשות העירונית למיניהן יש גם ממד חזותי וחברתי לא מבוטל: ברבות מערי ישראל אפשר למצוא אזורים מוזנחים ולא אסתטיים, וסמוך להם, בפער בולט – מגדלי פאר ובתי מידות. מיזמי ההתחדשות השונים, מתמ"א 38 ועד מסלולי פינוי־בינוי, מאפשרים לאוכלוסיות חלשות לקבל מראה חדש ויפה לבניינים הוותיקים, בלי שיצטרכו להוציא שקל מהכיס.
"התחדשות עירונית על כל גווניה היא המשימה הלאומית הבאה", מצהירה שאשא־ביטון. "נוכח תנופת הבנייה בשנים האחרונות במסגרת 'מחיר למשתכן', נוצרה ביישובים רבים עיר חדשה ועיר ישנה. הרעיון של התחדשות עירונית הוא לצמצם את הפער.
"זה לא רק עניין פיזי, אלא גם חברתי. תחשוב מה קורה לילדים שגרים בסביבה חדשה ויפה, מול ילדים שגדלים בסביבה ישנה ומתקלפת. הפתרון של התחדשות עירונית יאפשר גם לבנות על אותה קרקע הרבה יותר יחידות דיור, וזה ערך משמעותי לעתיד כי עתודות הקרקע רק מצטמצמות. צריך לנצל את הקרקע בצורה טובה יותר, ואין מנוס מפנייה לפרויקטים משמעותיים של פינוי־בינוי שגם יתקנו פערים חברתיים". עם זאת, שאשא־ביטון מסכימה כי במקומות שבהם לא יתאפשר לבצע התחדשות רחבה, תינתן דרך לפתרונות נקודתיים ברוח תמ"א 38.
שאשא־ביטון: "להתחדשות עירונית יש גם היבט חברתי. תחשוב מה קורה לילדים שגרים בסביבה חדשה ויפה, מול ילדים שגדלים בסביבה ישנה ומתקלפת. היא גם מאפשרת לבנות הרבה יותר יחידות דיור, וזה חשוב כי עתודות הקרקע מצטמצמות"
"כבר לפני חמש שנים טענתי שתמ"א 38 נוראית וכולם כעסו עליי, עכשיו זה נהיה באופנה וכל ראש עיר מדבר נגד התמ"א", אמר בכנס באילת רן קוניק, ראש עיריית גבעתיים, וייצג בכך את דעתם של רבים מראשי הרשויות בישראל. לדעתו, "המדינה הייתה צריכה כבר לפני 15 שנה להתחיל בתכנון כוללני ומקיף לחיזוק הבתים ולהתאמת התשתיות העירוניות, לפני שבונים אפילו מטר אחד. אמנם הרווחנו לא מעט פרויקטים של תמ"א 38 במרכז המדינה, אבל כבר מזמן לא מדובר בתוכניות לחיזוק בתים אלא בתוכניות פיתוח והון ליזמים, לקבלנים ולבעלי הדירות. הקבלנים אהבו את התוכנית שאפשרה להם לא להתייחס לצרכים ולשיקולים שלנו ראשי הערים, ולבנות מעל הראש שלנו. יום אחד הם יבינו שאת ראשי הערים לא יצליחו להעלים".
דניאלה פוסק, יו"ר הוועדה המחוזית תל־אביב – המחוז שבו הצלחת תמ"א 38 עלתה על כל הציפיות – מצביעה גם היא על כמה מהכשלים של התוכנית הממשלתית הוותיקה. "צריך להבין שבמשחק בין בעל הדירה ליזם והרשות המקומית, בתמ"א 38 הרשות המקומית היא המפסידה הגדולה, כי היא לא יכולה לספק לתושבים את השירותים שהם זכאים להם. מאשרים תוכניות, הקבלנים הולכים ובונים אותם, אבל מי שצריך בסוף לטפל בתושבים האלה הם אנחנו. לא תמיד במקומות שנעשו בהם תמ"א 38 יש תשתיות של כבישים, גנים, מוסדות חינוך וכדומה שיכולים לעמוד בהגדלת האוכלוסייה. ודאי שהתוכנית הצליחה במרכז תל־אביב ובגוש דן, אבל זו לא הייתה הכוונה מלכתחילה. את המטרה הזו היא לא הצליחה לממש, ולכן היא נכשלה".
בין גדרה לחדרה
חיים אביטן, יו"ר הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ולשעבר ראש עיריית חדרה, מבקש לסייג את הביקורת על תמ"א 38 ולראות גם את צדדיה החיוביים. "כ־80 אלף יחידות דיור עברו או אמורות לעבור שדרוג במסגרת תמ"א 38", ציין אביטן בכנס עיר הנדל"ן באילת. "זה מראה שהיה בה צורך ושהיא חיזקה ומילאה את ייעודה, גם אם באופן חלקי. אל תשכחו שהתוכנית הזאת נועדה להציל חיים בשעת סכנה חלילה".
ובכל זאת, גם אביטן מסכים: "הפתרון חייב להיות הרבה יותר כוללני ומשמעותי, ולא נקודתי סביב כל בניין בפני עצמו. נוכח התחזיות לגידול במספר אזרחי המדינה והצורך בעוד מאות אלפי דירות, אנחנו חייבים להתמקד גם במרכזי הערים המיושנים ולא רק בבנייה בשכונות מגורים חדשות של מגדלים מחוץ לערים".
במשך שנים רווחה בישראל גישה פרברית של הפרדה בין אזורי מגורים, תעסוקה ומסחר, אך כיום מתחולל בנושא שינוי תפיסתי והוא יבוא לידי ביטוי במיזמי ההתחדשות הבאים. "אנחנו מדברים על תכנון שכונה חדשה עם שימושים מגוונים, ובהם מגורים, משרדים ומסחר במרכז העיר", מתאר אביטן. "במסגרת המהלך הזה נצטרך לפנות את הדיירים מהבניינים, ולדאוג להם מרגע שהם עוזבים את הדירה עד שיחזרו אליה לאחר שתיבנה מחדש. היזם ידאג להם בינתיים לחלופות דיור – שכר דירה, דירה באזור או בית אבות לאנשים מבוגרים, שרבים מהם גרים במרכזי הערים".
ברוח דבריה של שאשא־ביטון, גם אביטן מזהה את הצד החברתי של הנושא. "התחדשות עירונית היא ערך לאומי, כי זה אומר שאנחנו מבינים שבמידה רבה אנחנו צריכים לבנות את המדינה מחדש ולעשות צדק חברתי", הוא אומר. "בדירות המסכנות הללו שאנחנו מדברים עליהן גרים ניצולי שואה או עולים מאתיופיה ומחבר העמים, רובם ממעמד כלכלי נמוך ודור שני של מצוקה. המדינה הולכת לעשות צדק חברתי אמיתי ולתת להם דירה חדשה".
ערן רולס, יו"ר קבוצת מרכז הבנייה הישראלי, מסכים עם הביקורת על התמ"א, אך סבור שגניזתה נעשתה באופן חפוז מדי. "זו המצאה ישראלית מטופשת שנולדה מתוך כל מיני אילוצים", הוא אומר, "אבל היה צריך לבטל אותה בעוד חמש־שש שנים, כי קבלנים השקיעו ותכננו ואי אפשר לעצור פעילות כזו שאורכת שנים. אני מאמין בהתחדשות עירונית של רבעים ובלוקים שלמים, ולא בניין אחד פה ושם. פינוי־בינוי של שכונות הוא הדבר הנכון לעשות. תמ"א 38 היא תוכנית שחייבת לעבור רוויזיה, אבל את השינויים צריך לעשות בהיערכות מקדימה של חמש שנים לפחות כדי להשלים את התוכניות ולא מעכשיו לעכשיו".
קולות אחרים בנוגע ליעילותה של תמ"א 38 נשמעו לאחרונה בכנס לשכת שמאי המקרקעין, שנערך גם הוא באילת. "זאת הייתה טעות לבטל את התמ"א", גרס ח"כ יואב קיש. "חייבים לעשות לה תיקון, אבל לא לבטל. אני חושש שהשוק לא יעמוד בלוחות הזמנים. צריך לדאוג שבהרכב האינטרסים בין השלטון המקומי, היזמים והדיירים כולם יקבלו תשובה. כל בית בישראל חייב ממ"ד, לא רק בגלל רעידות אדמה. אם לא תהיה תמ"א לא תהיה יכולת לבנות ממ"דים. מי שמפסיד לא יהיו תושבי רמת־אביב ג', אלא תושבי דרום תל־אביב ואוכלוסיות מוחלשות. אפשרנו בהינף יד לבטל את התוכנית. אני אלחם על ביטול ההחלטה".
מי שמביע תמיכה מובהקת בתמ"א 38 הוא ח"כ מיכאל מלכיאלי מסיעת ש"ס. "האוכלוסיות המוחלשות בישראל לא יודעות להגיע לרשויות ולפתוח תיק להיתר בנייה. נכון, יזם מגיע ועושה כסף על חשבון הדיירים, אבל הוא מעניק להם מרפסת של 25 מטר וחדר נוסף", אמר בכנס השמאים. "אמרו שהתמ"א עזרה בין גדרה לחדרה. בבת־ים וברעננה אין אנשים שצריכים עזרה? מנהל התכנון צריך לבוא לקראת היזמים, לתת להם אחוזי בנייה בתל־אביב, ובתמורה הם יבנו בקריית־שמונה ובפריפריה. המדינה לא יודעת להביא כסף לשיקום שכונות, וכאן מגיע תפקידו של היזם".
האם ההחלטה הנוכחית עשויה להתבטל גם היא? שרת השיכון משוכנעת שזה לא יקרה: "לא תהיה אפשרות להפוך את הקערה על פיה, הרכבת כבר יצאה ואנשי המשרד מפתחים תוכנית חדשה שגם ראשי הרשויות ירצו בה. לא מחקנו את כל מה שנעשה ושברנו את הכלים; כל התוכניות שנמצאות היום בקנה יישארו בשלוש השנים הקרובות. אני לא רואה מצב ששר אחר ירצה להחזיר שוב את תמ"א 38. לאף אחד לא היה אומץ לבטל אותה עד כה".
רצים למרחקים ארוכים
כאמור, היעד העיקרי של חיזוק מבנים הוא הגנה מפני רעידת אדמה בעוצמה גבוהה. מבחינה זו, מיזמי הבנייה מחדש קריטיים הרבה יותר בערים השוכנות באזורים רגישים מבחינה גיאולוגית ובהן טבריה, בית־שאן, כרמיאל ואילת. אלא שלעומת שפלת החוף, ההיתכנות הכלכלית למיזמי התחדשות בערים הללו, באופן שישתלם לקבלנים, נמוכה יותר. לדברי בני שיחנו, המסקנה המתבקשת היא שכאן יהיה צורך בהתערבות ובסיוע ממשלתיים.
"בתוך התוכנית החדשה תוקם קרן לטובת הפריפריה, ודרך הקרן נשלים את הפער בין הכדאיות הכלכלית לבין המציאות בשטח", אומרת השרה שאשא־ביטון. "המדינה משתתפת כבר היום בפרויקטים של התחדשות עירונית ומסבסדת דירות לקבלנים ב־70 אלף שקלים, כמו למשל בפרויקט התחדשות בעכו".
"הפתרון הוא יישום החלטת ממשלה של התוכנית לפיתוח הצפון, שכוללת חיזוק המבנים מפני רעידות אדמה וירי טילים", קובע גם ראש עיריית מגדל־העמק, אלי ברדה. "הממשלה תהיה חייבת להתערב כדי לא ליצור שתי ערים בעיר אחת – חדשה וישנה, צעירה וותיקה. הפתרון הוא פינוי הבתים הישנים, הריסתם ובניית שכונות חדשות ומתקדמות גם בתוך תחומי העיר הוותיקה. בהתחדשות עירונית המדינה משפה את הקבלנים ונותנת להם תמריץ כדי לבוא לפריפריה. הקבלנים קודם כול יבנו את הבניינים החדשים סמוך למתחמי הבניינים להריסה, ורק אז יעבירו את הדיירים. כך לא תהיה שום בעיה".
מיזם ההתחדשות העירונית הגדול ביותר בישראל עד כה אושר ממש לאחרונה, בחודש אוקטובר, בשכונת קריית־משה ברחובות. במסגרתו צפויות להיבנות כ־10,000 יחידות דיור במקום כ־3,000 כיום, בהן כ־300 דירות לסטודנטים, 350 לדיור מוגן, וכן כ־470 אלף מ״ר לשטחי מסחר ותעסוקה. המיזם יתפרס על פני כ־1,500 דונם, ויכלול שטח משלים שהוקצה לו על ידי מנהל מקרקעי ישראל כדי לאפשר את היתכנותו הכלכלית. לאלפי התושבים שיפונו מבתיהם לצורך הריסתם לטובת השכונה החדשה תינתן אפשרות לבחור אם לעבור לדירה במתחם אחר שייבנה בעבורם, או לגור זמנית בשכירות ולחזור לאחר מכן לבניין החדש.
במהלך כנס אנשי הנדל"ן באילת עלתה שוב ושוב סוגיית חוסר הוודאות בעקבות היעדר הרציפות השלטונית בישראל. אחת לחמש שנים נערכות בחירות ברשויות המקומיות, וכאשר נבחרים ראשי ערים חדשים הם נוטים לבטל תוכניות בנייה של קודמיהם ומבקשים לקבוע את עתיד התפתחות העיר על פי השקפת עולמם. לכך מצטרפת גם תחלופת השרים הגבוהה במשרדי הממשלה ורצונו של כל שר לעצב מדיניות חדשה ולהטביע חותם משלו, ועוד לא דיברנו על המציאות הפוליטית הנוכחית ואת חוסר הוודאות שהיא מספקת.
"ענף הנדל"ן חי על ריצות ארוכות ולא בסבבים קצרים. תהליכי תכנון ובנייה נמשכים לצערי שנים, וגם הבנייה עצמה לוקחת זמן", אומר בהקשר זה ערן רולס. כדי לצמצם את הבעיה הצהיר יו"ר הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית חיים אביטן כי הוא ואנשי משרד השיכון מתכוונים לקדם חקיקה של סעיף "רציפות שלטונית", שיקבע כי ראש עיר חדש לא יוכל לשנות החלטות שקיבלו קודמיו וכבר יצאו לדרך.
