מבחינת הימין הישראלי ותושבי יהודה ושומרון, ה"סוכריה" העיקרית בהצהרות טראמפ ונתניהו בוושינגטון השבוע הייתה האפשרות להחיל את ריבונותה של ישראל על כ־30 אחוזים משטחי יו"ש. מהי המשמעות המשפטית של החלטה כזו, שעשויה להתקבל בקרוב, וכיצד זה יקרה בפועל?
תושבי יהודה ושומרון לא ירגישו את ההבדל למחרת בבוקר, שכן במשך עשרות שנים יצרו במערכת הממשלתית והמשפטית 'פלסטרים' שונים, שגרמו להם להרגיש אזרחי ישראל לכל דבר ועניין. רובם לא חשו בכך שמבחינה חוקית ראש הממשלה שלהם הוא אלוף פיקוד מרכז, ושהם חיים תחת שלטון צבאי. הם שילמו ארנונה למועצה האזורית, עשו מילואים והצביעו לכנסת, וכשעברו את המהירות בכביש 60 קיבלו דו"ח תנועה. החלת ריבונות, כאשר תתבצע, תסיר את אותם טלאים משפטיים ותחליף אותם במערכת החוקים הישראלית הרגילה. עם זאת, משרדי הממשלה והרשויות הרלוונטיות השונות יצטרכו להתאים את עצמם למצב החדש. לא מדובר בעניין של הוקוס־פוקוס, אלא בתהליך משפטי מורכב שידרוש מאמץ רב.
הנתיב החוקתי הבסיסי למהלך נסלל כבר לאחר מלחמת ששת הימים, כאשר הריבונות הישראלית הוחלה על מזרח ירושלים. לשם כך נוסף סעיף קצר אך בעל משמעות רבה ל'פקודת סדרי השלטון והמשפט' – שהיא למעשה החוק הראשון שחוקקה מועצת המדינה הזמנית לאחר סיום המנדט הבריטי, ושקבע בין השאר את גבולותיה של המדינה. באותו סעיף, משנת 1967, נאמר בלשון חסכנית כי "המשפט, השיפוט והמִנהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ ישראל שהממשלה קבעה בצו". מילים אלה אִפשרו לממשלה להחיל את ריבונותה בכל שטח שתמצא לנכון, ולהביא לכך שחוקי המדינה יתייחסו אליו וייושמו בו ללא הבדל. בתחילה נעשה בו שימוש כדי לאחד את בירת ישראל, ב־1981 הוא שימש להחלת החוק הישראלי ברמת הגולן, וכעת הוא עשוי לסלול את הדרך לריבונות בחלקים נוספים של הארץ. במקרה כזה הממשלה תתכנס לישיבה חגיגית, ותחליט כי "השטח של ארץ ישראל המתואר בתוספת, נקבע בזה כשטח שבו חלים המשפט, השיפוט והמִנהל של המדינה". אותה תוספת היא מפה שתצורף לחוק, ובה יובהר באילו שטחים מדובר.
כבר לפני כמה חודשים, כאשר שר הביטחון נפתלי בנט התוודע לפרטי התוכנית המתרקמת, הוא החל בעבודת מטה כדי להכין את המפה לרגע שבו יוחלט להחיל את החוק: "המפה כבר מוכנה, ובימים אלו ממש היא עוברת תיקונים קלים", הוא אומר לנו. "לכן התירוצים של המשפטנים שזה לוקח זמן, לא קיימים מבחינתי. האמריקנים אמרו במפורש שהמפה היא מפת קונספט. התפקיד שלנו הוא לקחת את העקרונות של מסגרת השטח, והם יכירו בזה. אנחנו מקימים צוות ליישום של החוקים. יהיו בו נציגים מהמנהל האזרחי, מהמתפ"ש, ממערכת הביטחון וממשרדי הממשלה. בסופו של דבר נצטרך לתת שירות לתושבי ישראל ביהודה ושומרון. זה ייקח זמן, אבל מה שחשוב זה לקדם דברים ריאליים בשטח".
לאחר החלת החוק, יתחיל תהליך ארוך כדי לבצע את ההתאמות הנדרשות. החלק הקל הוא חוקים שאין להם משמעות גיאוגרפית או נגיעה לקרקע. בהם למשל חוקים הנוגעים לזכויות עובדים, או המעניקים זכויות והטבות לאוכלוסיות מסוימות ולא חלו עד היום ביו"ש. החלק המורכב יותר יהיה התאמה של התחום שהוא אולי המרכזי ביותר לתושבי יו"ש: תכנון ובנייה, נדל"ן, טאבו ועוד. בין היתר יהיה צורך להכין תוכניות מתאר שלא היו קיימות עד היום, להעביר את כל הקרקעות לרישום בטאבו, ולבצע עוד שורה ארוכה של תהליכים.
"תהיה תקופת מעבר שקשה לאמוד בדיוק את אורכה, בין חצי שנה לשנה – ב־67' זה לקח שלוש שנים – שבה יהיו הוראות מעבר וייעשו ההתאמות הנדרשות לכל מחסן ולכל מתקן טיהור שפכים", אומר בנט. "יהיו הרבה פרטים שנצטרך לשים לב אליהם. צריך לבדוק גם שהפלסטינים לא יתחילו לבנות בשטחי סי כדי לקבוע עובדות בשטח".
בדרך המלך
עו"ד עמיר פישר מכיר מקרוב את נושא החקיקה ביו"ש, בדגש על תחום התכנון והבנייה. פישר מייעץ למועצות אזוריות ביו"ש, ושימש כיועץ חיצוני של איילת שקד כשרת המשפטים. בשיחה עימנו הוא מנסה לתאר את המשמעויות הרבות של החלת ריבונות: "זה מתחיל מנושא התכנון, כי כל בעיית המאחזים התחילה משם. בגלל העניין הבינלאומי הייתה בעיה להפוך את המאחזים לרשמיים. נוצר מצב שההליכים הסטטוטוריים של הקמת יישוב ביו"ש – הפקדת התוכניות, התנגדויות, אישור לפרסום ועוד – דרשו בכל שלב ממש אישור של שר הביטחון וראש הממשלה. כל אישור כזה גורר התנגדויות בינלאומיות ועלול ליצור גם משברים דיפלומטיים, וכך נוצרו יישובים שקמו לפני שהממשלה פעלה לאשר אותם. אין תוכניות מתאר אזוריות, אין תכנון, והכול ניצול הזדמנויות פוליטי גם מבחינת המתיישבים וגם מבחינת הדרג הפוליטי.
"בכלל, התחיקה שאנחנו עובדים איתה בנויה בשיטת הרבדים: 'חוק הקרקעות' שהוא החוק העות'מאני שנחקק ב־1868, חוק התכנון והבנייה הירדני משנת 1966, פקודת ההסדר שהיא מנדטורית, צווי האלוף, התחיקה של המועצות האזוריות, נוהלי משרד הפנים שחלקם מוחל וחלקם לא. בתוך כל הדבר הזה אנחנו צריכים לעבוד ביהודה ושומרון".
פישר מציין כלי משמעותי שיוכל להיות מיושם לאחר החלת הריבונות ולהביא לשינוי מהותי: "הפקעת קרקעות לצורכי ציבור היא כלי שלא היה לנו אותו עד היום. בעזרתו יהיה אפשר לסדר את כל הבעיות שנתקלנו בהן, של יישוב יהודי שפתאום הקו הכחול (התיחום החיצוני של היישוב; מ"מ) שלו זז בגלל שעשו שינויים. בעפרה עשו קו כחול ורצו להכשיר את המקום, ופתאום גילו שבאיזה פרסום ירדני בשנות השישים כתבו שההפקעה חלקית, והיה צריך לעשות מהתחלה את כל התב"ע. רק לפני שלושה שבועות היא אושרה, ועדיין יכול לבוא איזה פלסטיני ולתבוע.
"בישראל יש תמ"א ומתכננים בצורה מסודרת. ביו"ש כל התוכניות הן תוכניות מתאר מקומיות פרטניות ולא אזוריות. אי־אפשר לתכנן חמישים שנה קדימה כי אפשר לדעת מה מעמד הקרקע. היום התכנון ביו"ש נעשה בחוסר ודאות. אחרי החלת הריבונות תוקם ועדה מחוזית חדשה לתכנון ובנייה, או שיחברו את האזורים ביו"ש לוועדות הקיימות ואפשר יהיה לבנות כמו בכל מקום אחר. לא נצטרך אישור של שר ביטחון לכל שלב, ויהיה אפשר לעשות תכנון כמו שצריך. ברגע שעושים סדר, נוכל לתכנן קדימה".
עו"ד גיל ברינגר, ששימש כיועצה של איילת שקד בתקופתה כשרת המשפטים וריכז את ועדת השרים לענייני חקיקה, מסביר שבמהלך השנים נוצרו מנגנונים שונים שחיפו על הפערים החוקתיים בין יו"ש לישראל הקטנה, אבל המצב ביסודו אכן לא היה שוויוני. "קודם כול, אנשים לא תמיד יודעים מה מגיע להם. שנית, בעיקר בנושאי בין אדם לחברו, בתי המשפט אמרו 'אנחנו נתייחס למערכת היחסים ביניכם כמערכת יחסים חוזית, שהיא מעבר למה שהחוק נותן. אולי החוק לא קיים, אבל האווירה במקום העבודה היא ישראלית, השפה היא עברית, ולכן נתייחס לחוזה ביניכם כאילו החוק הישראלי מוחל עליכם'. צווי האלוף נתנו מענה מסוים. חלק מהדברים נפתרו בהנחיות יועמ"ש, חלק בחקיקה, והיו פעמים שהפקידים הגדילו ראש. כמו במקרה חוק הספריות, שהפקיד הרלוונטי החליט שגם מועצה מיו"ש תוכל ליהנות ממנו, אף שרשמית החוק לא חל ביו"ש. אבל היו כמובן גם מקרים הפוכים, שהיועמ"שים ערמו קשיים. שר התיירות יריב לוין רצה להחיל תוכניות תיירות גם ביו"ש, ועשו לו צרות עם זה".
החלת החוק ביו"ש, אומר ברינגר, תעביר את הדברים לדרך המלך. "לא צריך להישען על חוות דעת של יועץ משפטי או על טוב ליבו של פקיד. צריך להישען על הכנסת, על גופים נבחרים שאומרים 'אנחנו מקבלים את ההתיישבות הישראלית גם מעבר לקו הירוק', ואז צריך להיות ברור שזה מגיע עם כל החקיקה והתקינה הישראלית. כשזה לא קורה, אז מי שמחליט זה יועמ"ש, פקיד שמכיר את החוק או לא, ויש לו עניין לעזור או לא. השרירותיות הזו משרתת את המשך הנחיתות המשפטית של התושבים".
לא למסירה
ביום שני השבוע, עוד לפני פרסום פרטי תוכנית טראמפ, קיים שר הפנים אריה דרעי סיור בבקעת הירדן עם חברי סיעת ש"ס והצהיר: "משרד הפנים מכין את עבודת המטה לקראת החלת הריבונות, יחד עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה. מצווה הבאה לידך אל תחמיצנה, אסור להחמיץ". מבדיקה שערכנו מול משרד הפנים, המשרד האחראי לרשויות המקומיות, עבודת המטה אכן החלה לפני כשבועיים, אך בשלב זה לא יודעים לומר שם כיצד בדיוק יתבצע התהליך. "בהנחיית השר אנחנו בודקים כרגע את ההשפעות עלינו", נאמר לנו. "הסמכויות יעברו מאלוף הפיקוד לשר הפנים, ואנחנו בודקים האם זה יהיה בתהליך חקיקה שיכניס את המועצות האזוריות לפקודת העיריות והמועצות ולסמכותו של שר הפנים, או רק בהחלטת ממשלה. אנחנו עושים עבודת מטה כדי להיערך לאפשרויות. יש לזה משמעות מבחינת צווי הארנונה, שעד היום האלוף חתם עליהם, מבחינת רישום מקרקעין, ואיך אנחנו עובדים מול ראש המועצה ביו"ש לעומת ראש מועצה בתוך הקו הירוק. כל ההשלכות האלה נמצאות בבדיקה".
סמוטריץ: "צריך להגיד את האמת. בישראל עבירות בנייה הן עבירה פלילית. ביו"ש אין אכיפה פלילית על עבירות בנייה. לכן יצטרכו לאפס מצב, ולהגיד מכאן והלאה נחיל את החוק"
שר התחבורה בצלאל סמוטריץ' פועל בימים האחרונים כדי לוודא שאחוזי הריבונות במפה ינוצלו לטובת שטחי בניה עתידיים בישובים ולא על תשתיות או שטחים שאינם 'יעילים' להרחבת שטחי היישובים': "אנחנו חייבים לוודא שהכבישים ודרכי הגישה לא יהיו חלק מהמפה של החלת הריבונות", הוא אומר. "אנחנו יוצאים למשל לביצוע של עוקף חווארה בעוד שבועיים, ואין לי עניין לבזבז על הכביש הזה אחוזים. המפה היא מפה של 1:100, שלא משורטטים בה קווים מדויקים, ואנחנו אמורים לחלק אותם איך שאנחנו רוצים. אנחנו רוצים שמרחבי ההתיישבות שבהם אפשר לבנות ייכללו בהם. אם תיקח למשל את איתמר, ישראל תחיל ריבונות על השטח שבין היישוב עצמו לכל הגבעות שסמוכות לו. זה שטח עצום, שנוכל לבנות בו. הקפאת המצב לארבע שנים שדיברו עליה מתייחסת לשטחי סי שמחוץ למקום שבו החלנו ריבונות".
בנושא התכנון והבנייה אומר סמוטריץ' כי לצד היתרונות הגדולים בהחלת החוק, התושבים יצטרכו להסתגל למציאות החדשה כיוון שהחוק הישראלי מחמיר הרבה יותר עם עבירות בנייה: "צריך להגיד את האמת. בישראל עבירות בנייה הן עבירה פלילית. ביו"ש אין אכיפה פלילית על עבירות בנייה. לכן יצטרכו לאפס מצב, ולהגיד מכאן והלאה נחיל את החוק".
מי שפעלה בשנים האחרונות להחלת חוקים ישראליים ביהודה ושומרון היא ח"כ לשעבר ומועמדת ימינה אורית סטרוק. ניסיון החקיקה הראשון שלה בנושא היה כשגילתה שחוק עבודת נשים, המגן למשל על נשים מפני פיטורים בעת היריון, לא חל מעבר לקו הירוק. היא מצביעה על כמה מישורים עיקריים שיושפעו מהחלת החוק: "ההיבט הראשון, הבסיסי, הוא נושא זכויות האדם, השוואת חקיקה בין האזרחים הישראלים. הרבה אנשים לא יודעים שהם מצומצמים בזכויות, עד שזה מגיע לחייהם ופוגש אותם באיזו נקודה. גם אני, אחרי השנים שאני עוסקת בזה, לא יודעת לומר לך את כל הנקודות שבהן האפליה הזו קיימת. למשל בבחירות המקומיות לפני שנה ראיתי שהיו פערים בשכר של אנשי ועדת קלפי ביו"ש לעומת קלפיות בתוך הקו הירוק".
אורית סטרוק: "כשיש תביעות על אדמה פרטית, כמו בנתיב האבות ובעמונה, אם החוק הישראלי היה חל ביו"ש זה לא היה מגיע לפינוי אלא נגמר בפיצוי. בדיוק כמו בגוש דן"
את רואה בהחלת החוק עניין חיובי גם אם היא מותנית בהקמת מדינה פלסטינית עתידית?
"כשאתה שוקל איכות חיים מול חיים, התשובה פשוטה. אם אתה מבין שמדינה פלסטינית זו סכנה קיומית למדינת ישראל, אתה אומר לעצמך 'אז יהיה לאנשים פחות ביטחון לפני פיטורים בחופשת לידה או שהם לא יקבלו מענק', אבל מול הסכנות שמנגד ההשוואה לא מתחילה. כך או כך, צריך להגיד שלהבנתי ממשלת ישראל לא התחייבה למדינה פלשתינית וגם יש סיכוי גבוה שתמנע את הקמתה".
השלכה נוספת של החלת החוק ביו"ש משמעותית יותר בעיני סטרוק. חוק יסוד 'משאל עם' קובע שאי־אפשר למסור שטח ריבוני של מדינת ישראל לידיים זרות אלא במשאל עם. "זה לא דבר של מה בכך", היא אומרת. "אם מחר בבוקר מחילים את הריבונות באלון־מורה, אי־אפשר לזרוק את התושבים מהבית בדרך שונה מזו שאפשר לזרוק מהבית את תושב פתח־תקווה. זו תעודת ביטוח ליישובים. לא הרמטית, כי תמיד יכול להיות שנפסיד במשאל עם, אבל זה משמעותי ביותר. גם במקרה של תביעות לאדמה פרטית של מאחזים ויישובים, כמו בנתיב האבות ובעמונה, אם החוק הישראלי היה חל ביו"ש זה אף פעם לא היה מגיע לפינוי אלא נגמר בפיצוי. בדיוק כמו שהיו עושים אם היה קורה מקרה כזה בגוש דן.
על פי הדיווחים בעבר, החלת החוק ברמת הגולן לא מנעה את הנחתה על שולחן המו"מ.
"זה היה לפני חוק יסוד משאל עם, וזו בדיוק הסיבה שהוא חוקק. הדוחפים הראשונים אז היה דוידל'ה בארי ויהודה הראל, והם דחפו את זה בדיוק בשביל זה. החוק עבר כחוק רגיל בכנסת ה־18, כי החרדים מתנגדים לכל חוק יסוד, ובכנסת ה־19, כשהחרדים לא היו בממשלה, העברנו אותו כחוק יסוד.
"וכמובן", מסיימת סטרוק בנקודה העיקרית מבחינתה, "מבחינת ההיבט המדיני זה צעד משמעותי מאוד. ישראל באה ואומרת שזה שלנו. לא בסימן שאלה אלא עם סימן קריאה, וזה לא למסירה".
