עד כמה פיקחו הכנסת ובג"ץ על המגבלות שהטילה הממשלה?

שנה חלפה מאז הותקנו תקנות שעת החירום להתמודדות עם נגיף הקורונה, ושמונה חודשים מאז שהרשות המחוקקת קיבעה אותן בספר החוקים של מדינת ישראל. במשך ארבעת החודשים הראשונים של המגפה, לפיכך, התמודדה ממשלת ישראל עם הקורונה במתכונת של שעת חירום, שהפיקוח הפרלמנטרי עליה לא קיים כמעט, עד שהדברים הוסדרו כאמור בחקיקה.

המצב המיוחד שהעולם כולו נקלע אליו הוליד הליך חקיקה שהכנסת לא ידעה כמותו. ישראל לא ידעה דינמיקה בין הכנסת לממשלה כמו זו שנראתה בשנה האחרונה. למשל, זוהי פגרת הבחירות שהתקיימו בה דיוני החקיקה הרבים ביותר, ובאורח נדיר למדי אף עברו בה כמה חוקים.

בהתנהלות רגילה של ועדות הכנסת, הפיקוח הפרלמנטרי הוא בעל משמעות וכוח. בסמכותו של יו"ר ועדה לקבוע אילו חוקים או חקיקות משנה יעלו על סדר יומה של הוועדה. בסמכותו גם לאשר או לא לאשר תקנות: אם סעיף בחוק או תקנה נוסחו באופן שאינו מקובל על הוועדה, בכוחו של היו"ר להבהיר לשר שהסעיף יאושר רק בכפוף לשינויים שהוועדה דורשת.

כתבות נוספות באתר מקור ראשון:
– הלבנת כספים לטרור: כשאיראן מזייפת מסכנות
– כמה פוגעים ממשיכים לקבל הנחת סלב?
– סער נאחז בתקווה, מה יעלה בגורל גוש הימין?

לעומת זאת, בשעת חירום ולאחר מכן מתוקף חוק הסמכויות להתמודדות עם נגיף הקורונה, ועדות הכנסת היו נעדרות כוח – ובראשן ועדת החוקה, חוק ומשפט. על פי חוק הסמכויות האמור, תקנות נכנסות לתוקף 24 שעות לאחר אישורן בממשלה, ולכנסת יש שבוע לאשר אותן. את האישור בכנסת דרש היועץ המשפטי לממשלה, במטרה להבטיח פיקוח פרלמנטרי על ההגבלות שמטילה הממשלה על אזרחי ישראל, הפוגעות בזכויות האזרח למען בריאות הציבור.

אלא שחברי הכנסת בוועדות אינם יכולים לערוך תיקונים ניכרים בתקנות שנכנסו לתוקף ימים שלמים לפני שפתחו בדיוניהם. לכל היותר הם יכולים לקצר את משך החלת התקנות או לשנות את מידתן. למשל, בזמן הסגר השני החליטה הממשלה שתושבי ישראל יוכלו לצאת מביתם למרחק של 500 מטרים בלבד אך ועדת הכלכלה הרחיבה את המרחק לקילומטר שלם. במילים אחרות: בשעת חירום הפיקוח הפרלמנטרי לוקה בחסר, אבל חוק ההתמודדות עם נגיף הקורונה החליש את הפיקוח אף יותר.

יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט ח"כ יעקב אשר אינו סבור שכהונתו בשמונת החודשים הללו הייתה נטולת שיניים. "כשיו"ר ועדת הרווחה מבקש להפעיל את סמכותו, יש באפשרותו לומר לשר הרלוונטי שאם שורה מסוימת לא תופיע בחקיקת המשנה, היא פשוט לא תעבור. וזה עובד. זה הכוח שלנו, זה פיקוח פרלמנטרי. אבל בקורונה נדרשנו לגלות כוחנות עם אחריות. היו לי הרבה טענות על החלטות הממשלה ולחצים מכל כיוון, גם מהציבור שאני מגיע ממנו. אבל הצלחנו ליצור כלי בקרה שווידאו שהממשלה עובדת באופן נכון יותר, וכל זה כשאנחנו לא שורפים את המועדון".

מה הטעם בוועדה שמאשרת תקנות שכבר נכנסו לתוקף?
"יש בה הרבה מאוד יתרונות. בנינו מנגנון לא רשמי בעבודה מול משרד הבריאות, שהביא להבנה שאם לא יתוקנו כל מיני דברים נתערב גם בדיעבד, לאחר שתקנות נכנסו כבר לתוקף. ניהלתי מאזן אימה, אני אומר זאת במפורש. איימנו על משרד הבריאות כשראינו לקונות. משרד הבריאות לא ניהל סיכונים, היה פחד גדול, והביצוע היה לוקה בחסר. אז אמנם לא יכולנו לעצור תקנות, אבל קיצרנו את תוקפן, למשל משבוע לשלושה ימים. זה הביא את המשרד לחשיבה נוספת ולבסוף לשינוי התקנות".

ח"כ אשר חושב שהמצב לא היה חמור כל כך: "הפיקוח הפרלמנטרי סביר יחסית לזמן חירום. אני אפילו נותן לוועדה בראשותי ציון לשבח. לא הפכנו את הוועדה לפוליטית, אבל הצלחנו בכל זאת להביא לשינויים שהיטיבו עם הציבור – למשל ההחלטה על פתיחת איים ירוקים באילת וים המלח. כך קרה גם בעניין ההכרה בתעודת מחלים. גם על התו הירוק נלחמנו".

כהונתה של ממשלת המעבר, מאז התפזרות הכנסת בסוף 2020, מקשה עוד יותר על עבודת הוועדות. חברי הכנסת, שמטבע הדברים מתנהלים גם על בסיס שיקולים פוליטיים, נוהגים כך כעת ביתר שאת. רבים מהם לא רוצים להיות מי שיטילו הגבלות או לשאת באחריות לתוצאות ביטולן. מלבד זאת, שינוי המפה הפוליטית גרם לכך שיו"ר ועדת הפנים, ח"כ מיקי חיימוביץ', שפרשה מכחול לבן, מתנהלת כסיעת יחיד; ועדת החינוך, לאחר פרישת ח"כ לשעבר רם שפע, מתנהלת היום בלי יו"ר; וקשה להבחין בין קואליציה לאופוזיציה בוועדות, ולפיכך קשה להיענות לטענות אופוזיציוניות, שהוועדות הן לעיתים המקום היחיד שהן נשמעות בו באמת.

בג"ץ מגביר מעורבות

זירה נוספת לטיפול בתקנות הקורונה ולבחינתן, מלבד ועדות הכנסת, היא בית המשפט העליון. עשרות עתירות הוגשו לבג"ץ נגד תקנות הקורונה וחוקים שנחקקו בזמן המגפה, ובראשן העתירה נגד חוק הסמכויות עצמו, הממתין עדיין להכרעת בית המשפט. עתירות הוגשו נגד הטלת מגבלות על הפגנות, בעד פיצוי עסקים על ימי בידוד של העובדים, נגד הגבלות הכניסה לישראל והיציאה ממנה, ונגד העברת המידע על לא מתחסנים לרשויות ולמשרדי הממשלה. העתירה נגד איכוני השב"כ, מחשש לפגיעה בפרטיות, היא היחידה עד כה שבית המשפט התערב בה באופן ניכר.

ככל שמותקנות יותר תקנות בחקיקת משנה על בסיס חוק הסמכויות, כך מטפס מספר העתירות שמוגשות לבג"ץ. בייעוץ המשפטי של הכנסת והממשלה צפויים להתכונן בקרוב לעתירה נגד הצמיד האלקטרוני לשבים מחו"ל, שוועדת החוקה, חוק ומשפט אישרה אתמול לקריאה שנייה ושלישית.

בהתאם, במחלקת הבג"צים במשרד המשפטים ובלשכת הייעוץ המשפטי של הכנסת עובדים כפי שלא עבדו מעולם. העומס גדול בגלל שנת הקורונה, ועל שולחנם מונחות גם עתירות נגד הסכם ממשלת החילופים (תיקון לחוק יסוד הממשלה) ונגד חוק התקציב (תיקון לחוק יסוד משק המדינה). בכל פעם שעוברות תקנות המטילות מגבלות, העתירות נידונות באופן דחוף בבית המשפט, והיועצים המשפטיים נדרשים להגיב בשם הממשלה והכנסת בתוך 48 שעות, במקום שבוע ואף יותר באופן רגיל.

גם ללוח הזמנים הדחוק של דיוני הכנסת והממשלה יש השפעה על ייצוגן בבית המשפט: בדיון שנערך השבוע בבג"ץ, בעתירה שהגישו האגודה לזכויות האזרח בישראל ורופאים למען זכויות אדם בישראל נגד החוק המאפשר העברת מידע על לא מתחסנים לרשויות ולמשרדי ממשלה, העלו השופטים שאלות באשר לתועלת החוק, שבממשלה ובכנסת סבורים כי הוא יעודד את הציבור להתחסן.

נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות קבלה על כך שקשה להבין מה תועלתו של החוק, הפוגע בזכות לפרטיות. העובדה שוועדות הכנסת מתכנסות לדיונים דחוקים מבחינת זמנים מקשה על חברי הכנסת להעלות שאלות מהותיות משלהם ולקבל עליהן תשובות מהייעוץ המשפטי, וכך קורה שהשופטים הם לעיתים הראשונים שמעלים את השאלות הללו בדיונים בעתירות, וההגנה על החוקים מאתגרת יותר.

עד כה נמנע בית המשפט מהתערבות בחקיקת הכנסת באשר לקורונה. עם זאת, בית המשפט העניק בעבר לממשלה מרחב תמרון רחב יחסית בהטלת הסגרים או בשימוש בכלי השב"כ, ודחה עתירות אחרות על הסף; כעת ידו קלה יותר על ההדק בהוצאת צווים על תנאי, המגבילים את פעילות הממשלה. השבוע כאמור הוצא צו כזה נגד החוק להעברת מידע על לא מתחסנים, וצו על תנאי נוסף נגד תקנות הגבלת הכניסה לישראל.

ייתכן שההתערבות הגוברת של בית המשפט נובעת מכך שלא ניתנה הכרעה עקרונית ומהותית של הכנסת בדבר התקנות החדשות, ועל כן השופטים אינם רואים בהוצאת צו על תנאי צעד דרמטי. ייתכן שגם תחושת היציאה מהמשבר בעקבות השפעת החיסונים תורמת לנטיית השופטים להגביל את הממשלה, שכן הצורך בהתקנת תקנות מגבילות מובהק פחות.

מנגד, בין העוסקים בחקיקה יש מי שגורסים שאל לבית המשפט להתערב בהליך חקיקה תקין, גם אם יש לו תהיות על קבלת ההחלטות. בראייה זו, מבחן התקינות הוא לא מה עשו חברי הכנסת בפועל, אלא האפשרויות שניתנו להם: אם מליאת הכנסת התאספה והחוק עבר בשלוש קריאות, ואם התקנות אושרו כהלכתן בוועדות. גם אם רק חמישה חברי כנסת אישרו את ההגבלה על הכניסה לישראל, בשעה אחת בלילה ביום סגירת הרשימות, התקנה תקפה.