ההצגה שהתנהלה השבוע בכנסת בנוגע לחוק האזרחות, הייתה רק קדימון למאבק האמיתי של הקואליציה: תקציב המדינה, שהמועד האחרון להעברתו הוא 4 בנובמבר. כל שורה בתקציב הזה תהיה נתונה ללחצים אינסופיים של כל אחד מחלקי הממשלה. כל מפלגה תרצה את ליטרת הבשר שלה, ולפחות בנוגע לצד השמאלי־סוציאליסטי של המפה אנחנו יודעים שמדובר במנה נכבדה. ייתכן מאוד שזה יהיה אחד התקציבים היקרים ביותר שנראו פה, למרות הגירעון ולמרות המשבר הכלכלי שטרם יצאנו ממנו.
השבוע האחרון המחיש לנו כי כאשר הממשלה תלויה בכל אחד מחבריה לעצם קיומה, כל אצבע נקנית במחיר יקר. השבוע היה זה סחר במספר המשפחות הפלסטיניות שיקבלו מעמד בישראל, בעוד חודשיים יהיו אלה עשרות מיליארדי שקלים בתוכניות מלאות כוונות טובות לקידום שקר־כלשהו. כשהאצבע של מוסי רז או ווליד טאהא היא האצבע המכרעת להעברת תקציב, אזי כל דרישה מופרכת תהפוך לשאלה של להיות או לחדול.
לאופוזיציה אין כוונה לעשות לממשלה חיים קלים, למקרה שמישהו בממשלה חושב שוב שאפשר לסמוך על היריבים הפוליטיים לצורכי ניהול המדינה. כל פסיק בתקציב יידון לעייפה בידי אנשים שעד לאחרונה כתבו תקציבים כאלה, ושמכירים את כל רזי השלטון. גם על האצבע של עמיחי שיקלי לא כדאי לממשלה לסמוך. חוסר ההצלחה של הקואליציה להעביר את הוראת השעה בעניין איחוד משפחות, הוא כנראה רק מתאבן. הצבעה על תקציב מוגדרת בחוק כהצבעה שכישלונה מביא להפלת הממשלה, והיא עלולה להכניס אותנו שוב לסחרור של בחירות, בפעם החמישית.
אף פקיד עוד לא קיבל תוספת שכר על קיצוץ בבירוקרטיה, אבל במקרה של אסון או מחדל הוא עלול להיות מואשם. מערכת התמריצים מדרבנת להכביד ולא להקל
מי שקיווה שממשלה ללא חרדים תביא לשינוי משמעותי במדיניות הכלכלית, עומד להתבדות. אפילו שר האוצר אביגדור ליברמן, שמפלגתו מחזיקה גם בוועדת הכספים וכל הסמכויות לקבלת החלטות כלכליות מרוכזות בידיו, מבין שהממשלה שהוא יושב בה תהיה סחטנית לא פחות מממשלות אחרות, וכי הוא מוגבל ביכולתו לקבל החלטות אמיצות ונדרשות. בכנס לשכת רואי החשבון באילת אמר השבוע ליברמן כי בשל הרכב הקואליציה לא יהיו קיצוצים בקצבאות, לצערו. "אנחנו ממשיכים לסבסד ילודה ובטלה בשני מגזרים: חרדים וערבים – שני הסקטורים שתורמים הכי פחות למשק הישראלי. אבל אני לא משלה את עצמי שנוכל לשנות את זה כעת, בגלל השותפים בממשלה הנוכחית".
מתברר שגם כשהחרדים מחוץ לממשלה, הממשלה עובדת בשבילם. הנציגים הערבים בממשלה פועלים עבורם עקב שיתוף האינטרסים של שתי חברות שבהן ילודה גבוהה ותעסוקה נמוכה. בעבודה ובמרצ תומכים בהמשך הקצבאות מטעמים אידיאולוגיים, וכך תישאר על כנה אותה מערכת תמריצים גרועה שאינה מאפשרת התקדמות בשני המגזרים הללו. את האילוצים הללו לא יהיה אפשר לעקוף בקלות.
מגרזנים למצ'טות
ובכל זאת, הממשלה עשתה השבוע גם צעד חשוב בתחום כלכלי. בבוקר שאחרי ההפסד בסוגיית איחוד המשפחות התייצבו מול המצלמות ראש הממשלה נפתלי בנט, שר האוצר אביגדור ליברמן, שר המשפטים גדעון סער וסגן השר במשרד ראש הממשלה אביר קארה, והשיקו תוכנית לאומית למדיניות רגולציה. מטבע הדברים זו איננה תוכנית שהגתה הממשלה הנוכחית, אלא פרי עבודה מקצועית שנעשתה בשנה האחרונה בשיתוף פעולה לא נפוץ בין שלושת משרדי המטה: ראש הממשלה, האוצר והמשפטים.
בירוקרטיה מוגזמת ואף דורסנית, שהיא מנת חלקם של כולנו כאזרחים אך בעיקר של בעלי עסקים, היא לרוב לא תוצאה של כוונה רעה. פקידים ממשלתיים לא יושבים ומתכננים כיצד להקשות על חיינו. ובכל זאת, רבים מהאזרחים חווים את מדינת ישראל בעיקר דרך תורים ארוכים, טפסים בלתי קריאים, חוסר מענה ודרישות תשלום לא ברורות. כמעט תמיד זה קורה מכוונות טובות או מחולשות אנוש. רגולטור אחראי על תחום מסוים, ומכיר רק אותו. הוא פועל להגן על אינטרס מוגדר כמו הגנת הסביבה, בריאות הציבור או בטיחות עובדים, אבל נוטה להתעלם או להמעיט מחשיבותן של ההשפעות ההיקפיות של אותה הרגולציה.
כך למשל, רגולציה על תעשיית האירוח והמזון מבקשת להגן על בריאות הציבור, אבל גם מכבידה מאוד על עסקים בענפים הללו. רגולציה שנועדה להגן מפני שריפה או אסון, מייקרת את עלויות התכנון והבנייה. תקנות המבקשות להגדיל את היציבות של גופים פיננסיים, מגבילות את התחרות בתחום. חוסר היכולת לראות את התמונה הכוללת ולשקול שיקולי עלות־תועלת והיבטים אחרים החורגים מתחום המומחיות הצר, הוא מאפיין מרכזי של הרגולציה המקומית.
לרגולטורים גם אין מוטיבציה לצמצם ברגולציה. אם לכל נושא יש תקנה, הם מכוסים משאלות וחקירות. אם קורה משהו, אי אפשר לבוא אליהם בתלונות, ותמיד עומדת להם הטענה כי הם שומרים על אינטרסים ציבוריים חיוניים. אף פקיד עוד לא קיבל תוספת שכר על קיצוץ בבירוקרטיה, אבל במקרה של אסון או מחדל הוא עלול להיות מואשם. מערכת התמריצים מדרבנת אותו להכביד ולא להקל. מרגע שרגולציה מסוימת נקבעה, אין גם שום תמריץ לבחון אותה מחדש. ספרי התקנות מלאים בדרישות ארכאיות בנות עשורים ששינוי הנסיבות הפך אותן ללא רלוונטיות, או שהן יצרו השלכות בעייתיות, ובכל זאת, הן עדיין כאן.
ההבנה הזו משותפת לראש הממשלה הקודם ולמחליפו בתפקיד. ב־2015 התריע בנימין נתניהו: "אנחנו מבריחים עסקים ויוצרים כאן אווירה של רגולציית יתר, של משפטיזציית יתר, של רגולטור שנכנס בתוך רגולטור שנכנס בעוד רגולטור ועוד רגולטור". הוא הבטיח: "נילחם בזה עם גרזנים". את נאום הגרזנים החליף השבוע נאום המאצ'טות של נפתלי בנט: "הגורם העיקרי לסרבול של העסקים וליוקר המחיה זו הממשלה עצמה, ממשלות ישראל. במקום לסרבל להם את החיים – אנחנו צריכים לפלס להם את הדרך", הצהיר בנט, והבטיח לחתוך בבירוקרטיה "עם מצ'טה".
מאז 2015 פעלו בישראל יחידות שונות לצמצום הנטל הרגולטורי, וגם אגף למדיניות רגולציה שפועל במשרד ראש הממשלה, אבל המהלך שהוכרז השבוע צפוי לקחת את הנושא צעד נוסף קדימה. התוכנית מציעה אסטרטגיה דו־שלבית: בטווח הקצר, לטייב ולרסן את הרגולציה החדשה שיוצאת מכל משרדי הממשלה השונים, ובטווח הארוך – לעבור על כל אלפי ועשרות אלפי התקנות והנהלים הקיימים בממשלת ישראל, לסנן ולתקן כל מה שלא רלוונטי, מזיק או בעייתי. לשם כך ייעשו שני צעדים חשובים: הקמת רשות בקרה מרכזית על רגולציה, וחקיקת חוק מסגרת לרגולציה.
כיום אין בישראל מנגנון שתפקידו לבחון את הרגולציה הקיימת ולנפות ממנה כללים והנחיות שכבר אינם רלוונטיים או שאינם מגשימים את מטרתם. בניגוד למדיניות התקציבית, שעומדת באור הזרקורים התקשורתי והפרלמנטרי וסופגת ביקורת רבה, מדיניות הרגולציה של ישראל פועלת בחשכה במידה רבה. הרשות למדיניות רגולציה שתוקם, אמורה לפעול כגורם מתכלל ולבצע את הבקרה על תהליכי הרגולציה החדשה. רגולציה בעלת השפעה משמעותית שהרשות תמצא שהיא לא קודמה בהליך מקצועי, תזדקק לאישור ועדת השרים לרגולציה, שתהיה לה סמכות מסוימת לעכב רגולציות מזיקות.
"אין היום הבנה מספקת שרגולטור זה מקצוע, כמו עורך דין או רואה חשבון. צריך לשקול שיקולים, לנהל סיכונים, לבדוק עלויות", אומרת עו"ד נילי אבן־חן, מייסדת עמותת "רווח נקי", שמבצעת הערכה לתהליכי הרגולציה במגזר הציבורי, בהתאם למדדים שונים. "המחקר שלנו הראה שאיכות תהליכי הרגולציה בישראל ירודה מאוד. דווקא ככל שהרגולציה משפיעה ומרכזית יותר, כך התהליך של הגיבוש שלה גרוע יותר". אבן־חן מקווה שהרשות החדשה תשפר את המצב ו"תייצר בקרה ופיקוח, כך שרגולטורים יהיו חייבים לתת דין וחשבון".
קחו לדוגמה את התקנה שעברה במשרד התחבורה לפני חודשים אחדים, וקבעה כי כל הורה יצטרך להתקין מערכת למניעת שכחת תינוקות ברכב. מדובר בתקנה המטילה על הציבור נטל כבד במיוחד: בכל רכב המסיע ילדים מתחת לגיל חמש הוגדרה חובה חוקית להתקין מערכת העומדת בתקן מחייב של מכון התקנים הישראלי. מערכת כזו עולה כ־500 שקלים, המתווספים לעלויות השוטפות של גידול ילדים ואחזקת בית. העלויות למשק מוערכות במאות מיליוני שקלים בשנה, שישולמו באופן בלעדי על ידי האזרח הפשוט. במשפחות המחזיקות שני רכבים יצטרכו להתקין שתי מערכות כאלה, ובמקרה שיש שמרטפית המסיעה את הילדים, או שסבא וסבתא מוציאים את הילד מהגן פעם בשבוע, גם הם יצטרכו להחזיק מערכת כזאת. כל זאת כדי לפתור בעיה – קשה, טרגית, כואבת ובלתי נסבלת – המסתכמת בכשניים־שלושה מקרי מוות של ילדים בשנה. זה איננו הפתרון המיטבי לבעיה, בוודאי לא הפתרון הזול ביותר, שהרי קיימים גם מגוון פתרונות חינמיים, אפליקציות וקבוצות ווטסאפ. ואכן, בעמותת רווח נקי מצאו כי מדובר ברגולציה שנבנתה באופן גרוע ולא עברה תהליכי בחינה נאותים לאיכותה.
אם רשות הרגולציה החדשה תגשים את ייעודה, היא תוכל לקחת רגולציה מהסוג הזה, לאתר את כשליה ולהעביר אותה לוועדת השרים לרגולציה שתכריע אם היא ראויה להיכנס לספר החוקים. לא יהיו לה סמכויות אכיפה על רגולטורים, אבל הם יחויבו בהיוועצות עימה, ואם יתגלה כי נפלו פגמים מהותיים בתהליך גיבוש הרגולציה – היא תקבל חוות דעת שלילית ("אדומה").
נכון, שר שיהיה נחוש להעביר מדיניות מסוימת – כפי שמירי רגב הייתה נחושה לקדם את התקנות למניעת שכחת ילדים ברכב – יוכל כנראה לקדם אותן. גם בהיבט של משילות מוטב שנבחרי ציבור יוכלו לקדם מדיניות שהם מעוניינים בה, אפילו אם במשרדיהם יש אנשי מקצוע שחושבים אחרת. פרסום חוות דעת שליליות יוכל לסייע פחות מול שר נחוש, ויותר מול פקיד נמרץ שאינו רואה את התמונה הגדולה, בסוגיות שלרוב לא מגיעות לראש החדשות. זהו ניסיון להצמיד "תג מחיר" לרגולציה בעייתית באמצעות שיימינג, גם אם ללא סנקציות קשיחות אחרות, ולהטות מעט את מערכת התמריצים הבעייתית בתחום.
לאמץ או להסביר
מדיניות כזו קשה לקדם בלי מערכת פוליטית שתומכת בה, ויש סיבות טובות לקוות שכך יקרה בממשלה הנוכחית. שר האוצר אביגדור ליברמן אבחן השבוע כי "אם בשנת 85' סבלנו מאינפלציה, בשנת 2020 אנחנו סובלים מאינפלציה ברגולציה". שר המשפטים גדעון סער סיפר כי כאשר מנכ"ל המשרד מציג לפניו חוזר מנכ"ל חדש לפרסום ובו תקנות שונות, הוא נוהג לבקש ממנו להביא יחד עמו שני חוזרי מנכ"ל ישנים אחרים שיבוטלו. בתוך משרד ראש הממשלה פועל סגן השר אביר קארה, שמכיר היטב את הרגולציה מהצד השלילי שלה, כבעל עסק שהוביל את קבוצת העצמאים והעסקים הקטנים "אני שולמן".
"שלושה דברים קורים במקומות שהמדינה נכנסת אליהם", אמר לנו קארה השבוע, "האיכות יורדת, היעילות יורדת והמחיר עולה. אלה שיושבים בוועדה בכנסת לא יודעים מה יקרה כתוצאה מההחלטות שלהם. כעת כל המשרדים הרלוונטיים יצטרכו לתת דין וחשבון על כל תקנה".
רשות הרגולציה תערוך בקרה על הרגולציה הקיימת, ותוכל לפנות לרגולטורים עם בקשות לתיקון רגולציה ישנה ומכבידה. הרגולטור יידרש "לאמץ או להסביר", כלומר לקבל את התיקון שהציעה הרשות, או לנמק מדוע הוא סבור שהתיקון אינו נכון. אם רגולטור נמנע מתיקון ומדובר ברגולציה ישנה, ועדת השרים לרגולציה תוכל לבטל את הרגולציה תוך שנתיים. המשמעות עשויה להיות מרחיקת לכת. ארגון ה־OECD העריך כי שיפור הרגולציה בישראל, אפילו רק בהבאתו לממוצע המדינות המפותחות, יעלה את התוצר לנפש בישראל ב־3.75 אחוזים תוך חמש שנים, וב־5.75 אחוזים בתוך עשר שנים, סכום שהוא שווה ערך לכ־75 מיליארד שקלים.
אבל עם כל הכוונות הטובות, לא בטוח שהמהלך יצלח. כמו מהלכים דומים שכשלו לפניו, הוא עלול להיתקל בשני מחסומים כמעט בלתי עבירים: ועדי עובדים ואילוצים פוליטיים. עד כמה שבנט וקארה ירצו להניף את המצ'טות ולצמצם ברגולציה מזיקה, הם לא יוכלו לשלוט בחצי השני של הקואליציה שמחזיק בכמה משרדים מרכזיים למדיניות רגולציה ובהם המשרד לביטחון הפנים, משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה ומשרד השיכון. השרים הנמרצים מהצד השמאלי של המפה לא בהכרח שותפים להצהרות החגיגיות של ראש הממשלה.
ועדי העובדים הם גורם מעכב אפילו יותר מהפוליטיקאים, כיוון שיש להם אינטרס ישיר בעיכוב רפורמות שעלולות לייתר את עבודתם באמצעות דיגיטציה, למשל. ככלל, ועדי עובדים נוטים להתנגד לשינויים, או למצער להציב עליהם תג מחיר יקר. "אין ספק שארגוני העובדים מונעים התייעלות במגזר הציבורי", מסכים גם סגן השר קארה. "אם מחזיקים משרה מיותרת, מזיקים למשק פעמיים. העובד הזה גם נשאר במקום ולא הולך למקום אחר שבו הוא יכול לתרום ערך, וגם עולה כסף לציבור. צריך לכתוב מחדש את כל חוקי העבודה במדינת ישראל, כמו שעשו בניו־זילנד, באוסטרליה ובשווייץ".
החלק השני של הרפורמה המדוברת הוא ניסוח "חוק מסגרת לרגולציה", שיגדיר את העקרונות לרגולציה מיטבית ובהם ניהול סיכונים, התבססות על סטנדרטים בינלאומיים, קידום כלכלה תחרותית, הפחתת יוקר מחיה ורגולציה מותאמת לעסקים קטנים ובינוניים. חוק המסגרת לרגולציה יגדיר לראשונה קווים מנחים לרגולציה, ובכך יפתח את הדלת לבג"ץ ולאקטיביזם השיפוטי להתערב בהיקף נרחב באינספור תקנות ממשלתיות. כל מי שנפגע מהצורך להתקין מערכת לשכחת תינוקות ברכב, למשל, יוכל לתבוע את הממשלה בבג"ץ ולהתבסס על החוק. מי שמתנגדים באופן עקרוני להרחבת מעורבותו של בית המשפט עשויים לראות זאת בשלילה, גם אם במקרה הזה ההתערבות תהיה בכיוון הנכון לטעמם.
חשש נוסף הוא שרגולטורים ינסו להתחמק מדרישות הרשות ויעבירו נהלים מסודרים ישירות ללקוחות, בלי לעבור את כל התהליך של טיוב רגולציה, ופרסום שלה בפורמט אחיד כפי שידרוש החוק החדש. כבישים עוקפים הם לרוב שקופים פחות ובעייתיים הרבה יותר, כיוון שקשה למצוא אותם.
