יש צורך לבצע שינויים שיעגנו את מעמדו העצמאי של השלטון המקומי

אחת המוסכמות המרכזיות בשנים האחרונות בשיח הציבורי בישראל היא יתרונותיו המשמעותיים של השלטון המקומי על השלטון המרכזי. תובנה זו התעצמה מאוד על רקע ניהול מגפת הקורונה בשנה האחרונה. לא במקרה הציבה איילת שקד בנאום הכניסה שלה לתפקיד שרת הפנים את ביזור הסמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי כאחד מיעדיה המרכזיים. באורח מעניין בחרה שקד לתלות את הדברים במסורת היהודית, וציינה כי היא "מקווה לאמץ את המלצתו של יתרו, חותן משה, למנות שרי אלפים ושרי מאות – שככה יהיה אפשר לנהל את המערכת טוב יותר". שקד הסבירה כי היא מתכוונת ללמוד מעצתו של יתרו, "ולהאציל סמכויות על הרשויות המקומיות".

דבריה של שקד נתפסים אמנם כ"וורט" נחמד, אך באופן מעניין הם קשורים להגותו ומורשתו של פרופ' דניאל אלעזר, שראה במסורת היהודית את הבסיס לתפיסה הראויה של יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי בישראל, ואף הטמיע תפיסה זו בדו"ח מקיף שהוגש לממשלת ישראל לפני ארבעים שנה בדיוק. עמדותיו אמנם לא התקבלו בזמנו על ידי מקבלי ההחלטות, אך הן רלוונטיות כיום יותר מאי־פעם, וראוי לחזור ולהעמיק בהן.

קהילה של כולם

דניאל אלעזר נולד בארה"ב בשנת 1934, עלה ארצה בשנת 1973, והיה ממייסדי המחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר־אילן. אלעזר היה מומחה אקדמי בעל שם עולמי בתחומי הפדרליזם, התרבות הפוליטית והמסורת הפוליטית היהודית, אך בחר להיות אינטלקטואל מעורב ושימש במשך כמה שנים בוועדה המייעצת לממשל האמריקני בבעיות של פדרליזם בין המדינות המקומיות. בישראל היה מייסדו של המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, עמד בראש המכון לחקר השלטון המקומי באוניברסיטת בר־אילן, ושימש כחבר בוועדה הממלכתית לענייני הרשויות המקומיות (ועדת זנבר).

כתיבתו של אלעזר עסקה רבות בפדרליזם, שאותו זיהה כאיחוד של מדינות או קהילות למדינה אחת, תוך שמירה על עצמאות מסוימת למדינות או לקהילות השונות. אלעזר סבר שהרעיון הפדרלי, המאפשר לקהילות שונות עצמאות במידה יתירה, מהווה את הדרך הראויה לפתרון סכסוכים ברחבי העולם. את שורשיו של הרעיון הפדרלי ראה אלעזר במסורת המדינית והפוליטית היהודית, תחום שהוא היה ממניחי התשתית המחקרית לדיון בו.

לתפיסתו של אלעזר, הרעיון המדיני המכונן של המקרא הוא הברית שכורת האל עם כלל בני ישראל ולא עם המלך, הכוהנים או "המדינה". הברית במובנה המלא ביותר יוצרת קהילת שותפות קדושה, המבוססת על שותפות יציבה ומעוגנת בחוק, המגדיר את הסמכות, העוצמה והשלמות של כל אחד מן הצדדים. כך, רעיון הברית מבטא תיאולוגיה פוליטית היוצרת זיקה בין רצון האל ובין דמות החברה הפוליטית. לדבריו, רעיון הברית במסורת היהודית משקף מערכות יחסים המחייבות שותפות, דיאלוג והסכמה, מונעות ריכוזיות יתר וכוללות יסודות דמוקרטיים משמעותיים. מעל לכול, עולה הזיהוי שבין הברית לבין הפדרליזם.

אלעזר סבר שעל המסורת המדינית היהודית ניתן ללמוד לא רק מעיון פילוסופי בהגות המדינית, אלא גם, ואולי בעיקר, מעיון היסטורי במוסדות ובאורח החיים של היהודים לדורותיהם. בניגוד לתפיסה רווחת, שלפיה היהודים לא קיימו חיים מדיניים לאורך שנות הגלות, הצביע אלעזר על כך שהמסגרת שבה ניהלו היהודים את חייהם המדיניים הייתה הקהילה היהודית האוטונומית. במסגרת זו עלה לדיון ובירור חלק ניכר מהשאלות העולות על הפרק במדינה ריבונית, והמשמשות נושא לעיוניהם של הוגים מדיניים.

אלעזר הצביע על מקורות העומק של מאפייני הקהילות היהודיות לאורך הדורות, שההסדרים הפוליטיים בהן הושתתו על משא ומתן ולא על הפעלת עוצמה ריכוזית, בהתאם לרעיון הברית. לדבריו, תפיסה זו מבססת מוסדות מעין פדרליים, שאפשרה לקהילה בעולם היהודי להפוך למכשיר רב עוצמה, שכן במהלך רוב ההיסטוריה היהודית לא הייתה היררכיה סמכותית של מוסדות על. בנוסף, כחלק ממסורת הברית התפתחה הקהילה היהודית כמוסד רפובליקני, ומאז ומתמיד היא נתפסה, לפחות ברמת האתוס, כנחלת כלל חבריה ולא כנחלתם הפרטית של יחיד, משפחה או קבוצה כלשהם.

בהקשר הישראלי זיהה אלעזר את הבסיס למבנה שלטוני התואם את המסורת הפוליטית היהודית, בחיזוק השלטון המקומי, המייצג את הקהילות השונות. לדבריו, תאונה היסטורית הביאה לניתוק בין המסורת הפוליטית היהודית, כפי שהיא באה לידי ביטוי מהמקרא ועד הקהילות היהודיות בגלות, ובין דמותה של מדינת ישראל כמדינת לאום יהודית דמוקרטית. מעצבי המדיניות בישראל שאפו ל"מגמה חזקה לשליטה ריכוזית על כל צד של חיי הציבור, עקב הרקע האירופאי של הוגי המדינה ומנהיגיה".

אלעזר הצביע על הבדל מהותי בנושא זה בין ארה"ב ובין מדינות אירופה. ארה"ב קמה מלכתחילה מתוך התאגדות של קהילות שונות, ומתוך תפיסה עקרונית של ניסיון לבזר את מוקדי הכוח ככל הניתן. למעשה, על רקע הקיטוב הגובר בין אזרחיה, רבים סבורים כי ביזור הכוח בארצות לרובדי ממשל תת־מדינתיים הוא ההסבר להצלחתה לשמור על עצמה כמדינה דמוקרטית יציבה ומתפקדת. בניגוד לארה"ב, במדינות אירופה הריכוזיוּת הייתה בתחילה מפתח ליצירת הדמוקרטיה, תוך צמצום הזכויות הפיאודליות של האצילים המקומיים. כך התעצבו מדינות אלו במאה העשרים, מתוך תפיסה ריכוזית שאומצה בחום על ידי מדינת ישראל הצעירה והסוציאליסטית, באופן שאינו הולם את המסורת הפוליטית היהודית.

כביש עוקף

כאמור, אלעזר לא עסק בנושא רק כתיאורטיקן אלא פעל באופן אקטיבי לשינוי המדיניות בישראל ולחיזוק מעמדו של השלטון המקומי. פעילותו זה באה לידי ביטוי גם בחברותו בוועדה הממלכתית לענייני הרשויות המקומיות (ועדת זנבר), שהגישה את מסקנותיה לממשלה לפני ארבעים שנה, ביוני 1981. במאמר שפרסם ד"ר נחמיה אבנרי בספר הזיכרון לדניאל אלעזר (בעריכת פרופ' משה הלינגר) הוא הראה כיצד העמדות העקרוניות המובאות בדו"ח הוועדה, מבוססות בבירור על עמדותיו של אלעזר בכתביו השונים ביחס לשלטון המקומי ולמסורת המדינית היהודית.

דו"ח הוועדה וההמלצות המופיעות בו משקפים תפיסה עקרונית שלפיה יש לסגת מהמבנה הריכוזי של הממשל הפועל בישראל, ולחזק את העצמאות והאוטונומיה של הרשויות המקומיות. הוועדה המליצה כי "לרשויות המקומיות יהיה מעמד שווה לזה של הממשלה בתחומי תפעול המשותפים לשתיהן", והן לא יהוו רק קבלן ביצוע של השלטון המרכזי. בהתאם לכך גזרה הוועדה המלצות אופרטיביות שונות, שנועדו לחזק את מעמדן של הרשויות המקומיות.

ממשלת ישראל אימצה באופן רשמי את דו"ח הוועדה, אך בפועל מיעטה ליישם את המלצותיה, ובפרט בנוגע לחיזוק מעמדו של השלטון המקומי. יתירה מכך, בהיבטים שונים הממשלה אף פעלה בכיוונים המנוגדים לדו"ח הוועדה, שהביאו לחיזוק הריכוזיות השלטונית בישראל. בשל כך, במדד הביזור לרשויות המקומיות שערכו חוקרי הבנק העולמי בשנת 2013 נמצא כי ישראל היא המדינה הכי פחות מבוזרת מבין מדינות ה־OECD. מדדים אחרים מלמדים כי הריכוזיות הממשלתית בארץ מתבטאת כמעט בכל תחום, ובפרט במערכות החינוך והתחבורה הציבורית הריכוזיות להחריד, בתקציב הנמוך של הרשויות המקומיות לעומת תקציב הממשלה, וברגולציה הניכרת על ההתנהלות הפיננסית והמנהלית של הרשויות.

צחוק הגורל הוא שדווקא מדינות אירופה, שבעקבותיהן אימצה מדינת ישראל את המודל הריכוזי, החלו לערוך בשנות השמונים רפורמות של ביזור סמכויות לרשויות המקומיות. בשנת 1985 אף חתמו כלל מדינות אירופה על האמנה האירופית לשלטון עצמי מקומי (אמנת שטרסבורג), המעגנת עקרונות של עצמאות השלטון המקומי.

לא פעם, כששיתפתי חברים במדדים השונים על עוצמת הריכוזיות במדינת ישראל, הם הביעו פליאה על כך, וזאת בשל המעמד הציבורי והדומיננטיות הלא מבוטלת שהם מייחסים לראשי הרשויות המקומיות בישראל. תובנה מעניינת שהעלה אלעזר מאפשרת לדעתי להסביר היטב את הפער בין המצב החוקי ובין התחושות. אלעזר טען כי אף שישראל אימצה את מודל המדינה הריכוזית שפותח באירופה, בפועל כבר מהקמת המדינה היה קשה למפעילי מוסדות הממשל עצמם לחיות במסגרת זו, מאחר שהיא נוגדת את התרבות הפוליטית המקורית של הציבור. כך הסביר אלעזר את העובדה שלאורך השנים פותחו אמצעים שונים לעקוף את ההליכים הפורמליים של הממשלה, והרשויות המקומיות צברו כוח באמצעים לא פורמליים, שמעמדם החוקי אף מוטל בספק. תופעות אלו – שאותן תיאר אלעזר רק בראשיתן – התעצמו במיוחד בשנים האחרונות, כאשר הרשויות המקומיות החלו להרחיב את היקף פעילויותיהן במגוון תחומים ואף ליצור מיזמים "עוקפי ממשלה".

טענתו העמוקה של אלעזר היא שאולי קל ליצור מסגרת ממשלתית ריכוזית בחקיקה, אך הרבה יותר קשה לשנות תרבות פוליטית של עם. המסורת הפוליטית היהודית השואפת לביזור הכוח התעצבה במשך אלפי שנים, ולכן הציבור היהודי מוצא דרכים לבטא את עצמו באמצעות הרשויות המקומיות, אף כאשר הדבר אינו תואם ואף סותר את מבנה המשטר. שיקוף של המסורת הפוליטית היהודית ניתן למצוא גם בדעת הקהל: מדד הדמוקרטיה הישראלית של המכון הישראלי לדמוקרטיה לשנת 2020 מצא כי הרשויות המקומיות הן אחד הגופים הזוכים לאמון הגבוה ביותר מצד הציבור היהודי בישראל: 63% מהציבור היהודי בישראל מביע אמון ברשות המקומית שהוא מתגורר בתחומה, לעומת 29% בלבד הנותנים אמון בממשלה.

כפי שאלעזר הבין היטב, הפתרונות הבלתי פורמליים שבאמצעותם מתעצמות הרשויות המקומיות הם חלקיים ביותר, יוצרים בעיות חוקיות ובעיקר אינם מאפשרים למצות את הפוטנציאל הגלום בשלטון המקומי, ולכן יש צורך לבצע שינויים מבניים בחקיקה שיעגנו את מעמדו העצמאי של השלטון המקומי בישראל. תובנותיו החכמות של דניאל אלעזר, שהוטמעו בדו"ח הוועדה הממלכתית לענייני הרשויות המקומיות, מחכות כבר ארבעים שנה ליישום. יש לקוות שאולי עתה הן יזכו סוף סוף להיכנס לארץ המובטחת.