בכייה לדורות או "אחד התקציבים הסביבתיים ביותר"?

לראשונה זה שנים, כך נדמה, ממשלת ישראל מכירה במשבר האקלים ובאיומים שהוא מציב על האדם והסביבה. בארגונים הירוקים בישראל הרימו לאחרונה כוסית לחיים, רב־פעמית כמובן, בעקבות שורה של החלטות סביבתיות שהממשלה מקדמת ובהן תוכנית מהפכנית לצמצום פליטת גזי החממה, גם אם זו הוגשה ברגע האחרון ומחוסר ברירה בשל המחויבות של ישראל להסכם פריז ולאו"ם. חוק התקציב יכלול מיסוי דלקים מזהמים – מס שצפוי גם להעלות את תעריף החשמל שאנו משלמים – וכן יוטל מיסוי גבוה על השימוש בכלים חד־פעמיים, שכידוע מלכלכים את הטבע ומזהמים את הסביבה.

אלא שמאחורי הקלעים, וכמעט בלי תשומת לב ציבורית, הממשלה מובילה מהלך משמעותי בהרבה שיחליש את יכולתו של המשרד להגנת הסביבה לקבוע סטנדרטים למניעת זיהום ופגיעה בסביבה ולאכוף אותם, על עסקים קטנים ותאגידי ענק כאחד. במסגרת חוק ההסדרים – שבו "דוחסת" הממשלה את כל הסוגיות שהיא מבקשת לקדם במהירות ובלי להקדיש להם חקיקה נפרדת והליכים מורכבים – מתכוונת הממשלה להוביל להקמת רשויות חדשות שיפקחו על הרגולטורים במשרדי הממשלה, ויוכלו למנוע מהם הטלת הגבלות או תקנות בנושאים שבסמכותם, כאשר יחשבו כי אלה אינן מוצדקות.

למעשה, הרפורמות המדוברות אינן חדשות. במהלך השנים הן עלו על השולחן, אך אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה וארגוני הסביבה הצליחו להוריד אותן מסדר היום. הפעם, כך נראה, זה יסתיים אחרת. סגן השר במשרד ראש הממשלה, ח"כ אביר קארה, שנכנס לכנסת על כנפי ההבטחה להקל על בעלי העסקים והעצמאים, הבהיר כי אם הרפורמות הללו לא ייכללו בחוק ההסדרים, הוא יצביע נגד התקציב ולמעשה יביא להפלת הממשלה.

הרפורמות הנוגעות לתחום הגנת הסביבה נחלקות לשלוש: הקמת רשות שתפקח על הרגולציה, רפורמה ברישוי עסקים, ורפורמה נוספת בהסדרת הכללים והתנאים למסגרת אחידה של רישוי סביבתי. במסגרת הרפורמה הראשונה, רשות הרגולציה שתוקם תפקח על האסדרה בכלל משרדי הממשלה ורשויותיה, ותבדוק שאינם מציבים תנאים מחמירים המכבידים על היזמים ועל פיתוח המדינה והכלכלה.

"המדינה שלנו דוהרת בחוסר אחריות לכיוון הלא נכון", משוכנעת מאיה יעקבס, מנכ"לית עמותת "צלול" לאיכות הסביבה. "בכל פעם שמשרדי ממשלה ידרשו דרישות סביבתיות מחמירות או דרישות מקצועיות אחרות, היזם יוכל ללכת לרשות לרגולציה ולהתלונן שהכבידו עליו, ואז היא תחליט אם הבקרה של המשרד להגנת הסביבה נכונה או לא. לא ברור באילו פרמטרים ייבחנו הדרישות ומי יהיו אנשי המקצוע שיפסקו בעניין, אבל בידיהם יהיה כוח עצום להחליש את המערכת".

במשרד האוצר טוענים כי הרפורמה הזאת, כמו אחרות, נסמכת על המלצות ה־OECD. במשרד להגנת הסביבה לא מתכחשים לכך, אך טוענים כי הפרשנות שניתנה להמלצות הלכה רחוק מדי. הבעיות הרגולטוריות בישראל, הם מתריעים, ייבחנו מעתה במשקפיים כלכליים חד־ממדיים, שיהיו מוטים לטובת המגזר העסקי.

בתנועה לאיכות השלטון מכנים את הקמת רשות הרגולציה "שינוי שיטת הממשל בישראל", לא פחות. זאת משום שרשות מנהלתית תוכל למנוע ממשרדי ממשלה, בהובלת שרים שנבחרו לשם מילוי תפקידם, להתקין תקנות בתחומי אחריותם. בין השאר, הרשות שתוקם תוכל לגבור על סמכותם של ראשי ערים, נבחרי ציבור, להתנגד להקמת מיזמי תעשייה בשטחם, ולהשאירם חסרי אונים מול סדרי עדיפויות שיוכתבו מלמעלה.

בין סמכות לאחריות

רפורמה אחרת שמעוררת התנגדות חזקה נועדה לעשות סדר במבוך הבירוקרטיה שבו נדרשים לעבור בעלי עסקים קטנים ובינוניים, במרדף אחרי היתרים שונים. כיום ישנם בישראל כ־190 אלף עסקים שמחויבים ברישיון עסק. את התנאים לרישיון קובעים שבעה רגולטורים שונים, והם עושים זאת בלי סנכרון ביניהם ובלי בחינת עלויות. תהליך השגת הרישיון המיוחל כרוך בעלויות גבוהות, ונמשך פרק זמן ארוך ומייגע. הוועדה שצפויה לקום מכוח החוק החדש תהיה מוסמכת לשנות את הדרישות ברישיונות, ואמורה לוודא שהם עומדים בסטנדרטים בינלאומיים ושמשרדי הממשלה השונים אינם "מתעללים" ביזמים ולא מעבירים אותם במרוץ מכשולים.

במסיבת עיתונאים שכינסה בשבוע שעבר השרה להגנת הסביבה תמר זנדברג, היא ובכירי משרדה מחו על השינויים שיקצצו את כנפיו של המשרד, אך עד כה המחאה הזאת לא הצליחה להטות את כיוון הספינה הממשלתית. בשיחה עימנו אומרת זנדברג כי בתחום הסביבתי הרפורמה נוגעת למיעוט קטן יחסית של כעשרת אלפים עסקים בישראל, אלה שיש להם השלכה סביבתית, ובהם תחנות דלק, מכבסות ונגריות. "הוועדה שתוקם תבקר את הדרישות של אנשי המקצוע שפועלים בשם הגנה על בריאות הציבור ועל הסביבה. היא תוכל לקבוע למשל שערכי זיהום האוויר שמותר לפלוט יהיו גבוהים יותר משהמשרד יקבע", היא מתריעה.

זנדברג מכירה בצורך לצמצם בבירוקרטיה ולהקל על בעלי העסקים, אך אומרת שאי אפשר לתקן באמצעות הרס. "כבר עשינו אצלנו מהלכים לאיחוד והקלה של הליך הרישוי, אבל איך ועדה שימנה אביר קארה תשפר באמצעות הוספת עוד בירוקרטיה?" לדבריה, ועדה שלא תכלול את אנשי המקצוע של המשרד להגנת הסביבה תבחן רק את היבטי הנטל הכלכלי של התקנות השונות, ולא את האינטרס הסביבתי־ציבורי.

"במורד הטיעונים שלהם מסתתרת האמת – הם לא רוצים באמת לפשט את התהליכים או את פרק הזמן להשגת הרישוי, אלא להקל בדרישות הסביבתיות כי הן עולות כסף", טוענת זנדברג. "למשל, תחנות דלק בבעלות טייקונים יוכלו לנצל את המנגנון הזה ולטעון בוועדה שהדרישה להפחית בזיהום או להתרחק משכונת מגורים תעלה להם כמה מיליונים, ולכן יש להקל בדרישות. הם יביאו מומחים מטעמם, ובוועדה ישב יועץ סביבתי פרטי שאולי אתמול עבד עם תשובה ומחר יעבוד עם חברה אחרת, והוא יקבע את התנאים הסביבתיים הנכונים בעיניו".

המנגנון הזה, מוסיפה וטוענת זנדברג, ייצור הפרדה בעייתית בין סמכות לאחריות. "בסוף מי שיהיה חתום על רישיון העסק הוא המשרד להגנת הסביבה. כלומר, מצפים מאיש מקצוע להיות חתום על רישיון כשהוא לא קבע את התנאים ולא מסכים איתם. זו בעיית משילות חמורה. נניח שיהיה חלילה אסון דליפת חומרים או עלייה בתחלואה בסרטן באזור מסוים. יבדקו את רישיון העסק, ויבקשו להבין איך אישרנו דבר שהוביל לאסון או לתקלה חמורה; ומה נסביר, שהוועדה שינתה לנו את התנאים שדרשנו לשם הגנה על הסביבה והציבור? הגורם שמחליט לא נושא באחריות להחלטות שלו".

הרפורמה השלישית מבקשת לחולל מהפך בתחום הרישוי הסביבתי. כיום היתר להחזקת רעלים בעסק או במפעל מונפק לרוב לשנה אחת בלבד, ואילו היתר פליטה לאוויר – לשבע שנים. הכוונה היא לאחד את כלל ההיתרים להיתר אחד שיוענק לעשר שנים, ושלא יהיה ניתן לשינוי גם אם בינתיים יפותחו טכנולוגיות חדשות ויעילות יותר לשמירה על הסביבה. עוד נקבע כי במסגרת הרישוי הסביבתי יחויב המשרד להגנת הסביבה להביא בחשבון שיקולים כלכליים. מנהלי מפעלים המתנגדים לדרישות המשרד להגנת הסביבה יוכלו להגיש את השגותיהם לגורם ממשלתי, ובידיו תהיה הסמכות לפוסלן.

"אם אתה יזם בתחום הבנייה", מדגימה יעקבס, "ואתה צריך לדאוג לתשתית ביוב יקרה או שנאסר עליך לעקור עצים, תוכל ללכת במסלול מהיר ולערער על הדרישות הסביבתיות. המשרד להגנת הסביבה שוב יהפוך לקליפה ריקה שאין לה שום סמכות וכוח להגן על הציבור. בוועדת־על שכזו, שלא יושבים בה אנשי מקצוע מהמשרד להגנת הסביבה שיודעים להסתכל על התמונה הרחבה ולהעריך את ההשפעה של פרויקטים על המים, על האוויר ועל הסביבה, יקבלו החלטות משיקולים כלכליים קצרי טווח".

השרה זנדברג מאופקת יותר בהתנגדותה. היא מסכימה שראוי לשלב שיקולים כלכליים לצד השיקולים הסביבתיים, וכי הסטנדרטים צריכים להיות קבועים ואחידים, אך מבהירה ש"בסופו של דבר, הפוסק הסביבתי האחרון צריך להיות המשרד להגנת הסביבה ולא אנשי כלכלה ממשרד ראש הממשלה".

במשרד האוצר דוחים בתוקף את הטענות הללו. לדבריהם המדיניות הנוכחית היא "פרו־סביבתית", ואת הצעת התקציב שאישרה הממשלה השבוע הם מכנים "אחד התקציבים הירוקים שהיו בשנים האחרונות". גורם בכיר במשרד מזכיר כי מקודמים בו צעדים חשובים ותקדימיים כמו מס פחמן, מיסוי על כלים חד־פעמיים, מס על משקאות ממותקים, צעדים לקידום אנרגיה מתחדשת, עידוד רכב חשמלי וקידום תחבורה ציבורית. הצעדים הללו, לצד תרומתם הכלכלית, יסייעו גם בהגנה על בריאות הציבור ושמירה על איכות הסביבה.

לדברי הבכיר באוצר, הרפורמות ברישוי עסקים שהמשרד מוביל נועדו לייצר מפרט אחיד  שיצמצם את ממד אי־הוודאות בתהליך הארוך והמורכב לרישוי עסק ויזמות. בנוגע להקמת רשות רגולציה הוא טוען כי מדובר ברפורמה רוחבית שאינה מתיימרת להחליף את גורמי המקצוע או לקבוע מדיניות במקומם, אלא דורשת מהרגולטורים לקיים הליך מקצועי וסדור בעת קביעת רגולציה, למדוד את השפעותיה על מגוון תחומים, ולקדם הסתכלות רחבה וכוללת על כלל צורכי המשק וההשפעות על הציבור.

באשר לטענות בדבר נטילת סמכויות מהמשרד להגנת סביבה במסגרת הרפורמה ברישוי סביבתי, הוא מסביר כי מדובר במהלך שמקודם בשיתוף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה, והוא חלק ממחויבותה של מדינת ישראל ל־OECD. "הרפורמה מבקשת לאחד כמה הליכי רישוי להליך אחד, באופן שיאפשר מתן היתרים סביבתיים טובים יותר תוך ראייה סביבתית אינטגרטיבית, לצד יצירת ודאות ויציבות למגזר העסקי. הטענות על הפקעת סמכויות מהמשרד – מופרכות. כלל הסמכויות נותרות בידי המשרד, וגם מנגנון ההשגה שנקבע משאיר את שיקול הדעת אצל המשרד ורק דורש היוועצות עם מנכ"ל המשרד הרלוונטי".

סגן השר במשרד ראש הממשלה, ח"כ אביר קארה, שמקדם את הרפורמות השונות להקלת הליכי הרגולציה, דוחה אף הוא את הטענות של אנשי הסביבה. "הרגולציה תהיה אפקטיבית ויעילה, לא נייצר כאוס אלא נייצר סדר", הוא מבטיח. "השיטה שהדברים עובדים בה היא מעוותת, יש סתירות בין כל המשרדים. משרד אחד מבקש להציב קיר, משרד אחר מבקש להוריד. בכבאות אש מבקשים שהדלת תיפתח כלפי חוץ, במשטרה רוצים שהיא תיפתח כלפי פנים, ואתה נופל בכל הדרישות. מדינת ישראל נראית כמו כדור חוטים שהסתבך בתוך עצמו, ובכל פעם שאתה משחרר קשר אתה יוצר קשר בצד אחר".

רשות הרגולציה שתוקם בתוך משרד ראש הממשלה, אומר קארה, תתאם בין הרשויות השונות ותדרוש סטנדרטיזציה שקופה ויעילה, שתבדוק גם את ההשלכות של התקנות על הציבור. "כל רגולציה מביאה איתה בירוקרטיה וטפסים. אנחנו חיים במדינה של הרים של טפסים. קח למשל מפרט של מסעדה – מדובר ב־200 עמודים שאף אחד לא יכול להבין. אנחנו רוצים לכתוב אותו מחדש, כך שהוא יכלול ארבעה עמודים.

"המאבק שמנהלים בהגנת הסביבה הוא על לא כלום. אותנו מעניין שמחר לא יחליטו פתאום להטיל תקנה חדשה על מכבסות למשל, שאחרי שלושים שנה פתאום ידרשו להוסיף רכיב יקר כי מישהו במשרד החליט ללכת על התקן הכי מחמיר שראה שעושים בשוודיה ובכל העולם לא. צריך לשקול ולראות את המארג הכולל, ולא שכל משרד יעבוד בפני עצמו. מה שקורה היום הוא שהשלטון המרכזי מתעלל בשלטון המקומי שמתעלל בבעלי העסקים שמתעללים בצרכנים. זה מעגל שצריך לקטוע אותו".

השרה תמר זנדברג: "הם לא רוצים באמת לפשט את התהליכים או את פרק הזמן להשגת הרישוי, אלא להקל בדרישות הסביבתיות כי הן עולות כסף"

מחיר הזיהום

העיסוק בנושאי סביבה ומשבר האקלים הופכים לעיתים למאבק בין ימין ושמאל, אך בארגונים הירוקים מבקשים להדגיש כי זיהום הסביבה גורם נזקים לחיי אדם ולכלכלה, גם בלי להתייחס להשפעתו הכוללת על שינויי האקלים הגלובליים. על פי הערכות אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה, כ־2,500 בני אדם בישראל מתים בכל שנה מנזקים של זיהום אוויר, ועוד אלפים רבים חולים בגללו. אפשר לייחס לזיהום האוויר, הקרקע והמים מחלות כמו סרטן, מחלות לב וריאה, שבץ ואף מחלות נפש. לפי דו"ח המשרד, שגם הוא מבוסס על הערכות חסר, זיהום האוויר עולה למשק 31 מיליארד שקל בשנה.

"למשבר האקלים שמשתולל בעולם יש השלכות נראות לעין בישראל, כמו גלי החום החריגים שפוקדים אותנו", אומרת יעקבס. "ככל שהמדינה נעשית צפופה ובנויה יותר, אנחנו חשופים יותר לזיהומים סביבתיים. המשמעות היא עלויות של מיליארדים למשק, למשל בהוצאות על בריאות. אנשים קורסים גם היום תחת הוצאות על בעיות רפואיות שאפשר היה למנוע אילו הייתה לנו סביבה נקייה".

במשרד להגנת הסביבה לא מכחישים את הטענות על קשיים בהוצאת רישיון והזמן הרב שנדרש לעיתים לשם כך, אך תולים זאת במחסור חמור בכוח אדם. ביוני 2018 אמר בכנסת השר להגנת הסביבה דאז זאב אלקין כי למשרדו חסרים יותר מ־300 תקנים כדי לבצע את מלאכתו כהלכה. מאז לא השתנה הרבה, ואנשי המקצוע שפורשים לגמלאות אינם מוחלפים באחרים.

ארגוני הסביבה טוענים כי המדינה "מרעיבה" את אנשי המקצוע ומעקרת את יכולתם לאכוף, להרתיע ולהעניש את עברייני הסביבה. בהשוואה למשרדים מקבילים במדינות ה־OECD, ישראל מפגרת בכוח אדם, הכשרה וידע. אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה נדרשים להתייצב כשומרי סף מול גופים המעסיקים עורכי דין ולוביסטים שמרוויחים משכורות גבוהות מהם פי כמה וכמה.

מנגד, במשרד האוצר טוענים כי מאחורי ההתנגדות של אנשי המשרד להגנת הסביבה לרפורמות עומדות סיבות אחרות כמו הקושי בהתנהלות שקופה ומסודרת, ובעיקר מהירה ותכליתית יותר. זנדברג דוחה את הביקורת. "במשרד האוצר דורשים שנעמוד בסטנדרט קיצור זמנים, הפעלת שיקול כלכלי והשוואה לתקינה בינלאומית. המשרד שלי עומד בכל אלה, ואני מקבלת הערות גם מהתעשייה ומקשיבה ומדברת איתם. אבל הדרישה היא ששיקול הדעת הסביבתי יישאר אצל אנשי המקצוע במשרד. זהו סלע המחלוקת".

זנדברג עוסקת זה שנים בפעילות סביבתית, עוד מימיה במועצת עיריית תל־אביב-יפו, ובהמשך במפלגתה מרצ, בשבתה באופוזיציה. כעת, בפעם הראשונה בקריירה הפוליטית שלה היא יושבת על כיסא השרה, ועליה לקבל החלטות שבעבר אולי הייתה נאבקת בהן. ארגוני סביבה בירכו על מינויה, אך כעת גם אצלם כבר נמתחת ביקורת.

"כמו שראינו ששר הבריאות ניצן הורוביץ מפשיל שרוולים ומאיים שלא יצביע בעד התקציב כשרצו לפגוע בתקציב הבריאות, כך אנחנו רוצים לראות אותה נלחמת יותר", אומרת יעקבס. "ככל שאתה קשוח יותר ודופק על השולחן, אתה מקבל את מה שאתה דורש. רק בכוח מבינים פה. המדיניות הממשלתית החדשה לא סופרת את המשרד להגנת הסביבה. אני מצפה שגם חברי הכנסת הסביבתיים מכל סיעות הבית יתייצבו לצד זנדברג והמשרד להגנת הסביבה".