היקף הבירוקרטיה הממשלתית שבו נתקל אריאל פינקלשטיין בתקופת עבודתו בעיריית ביתר־עילית, הפתיע אפילו אותו כמי שמצוי בתחום. "כעובד ברשות המקומית אתה מגלה שעל כל מהלך שאתה רוצה לעשות, צריך להביא אישור ממשרד הפנים", הוא מתאר. "ארגנתי למשל קורס הייטק לנשים חרדיות. במשרד הפנים ביקשו ממני מספרי תעודת זהות של כל הנשים בקורס, וקובצי אקסל מפורטים על כל שקל שהוצאתי. נוצר מצב שחלק גדול מהזמן שלי היה משועבד לדיווחים האינסופיים למשרד הפנים".
בתפקידו הנוכחי, כחוקר וראש פרויקט שלטון מקומי במכון הישראלי לדמוקרטיה, פינקלשטיין יודע לספר שמשרד הפנים הוא לא היחיד שמקשה על פעילות הרשויות המקומיות. "במאמר שפרסם ב'השילוח' אלעד מלכא, חבר מועצה בירושלים, הוא סיפר שמישהי באה אליו עם תלונה בנוגע לשינוי מסלולי אוטובוסים בעיר, והוא נאלץ להסביר לה שהוא היה רוצה לעזור אך לצערו הסמכות בנושא היא של משרד התחבורה ולא של המועצה. למעשה, כשבודקים את היקף הסמכויות של הרשויות המקומיות מול אלו של השלטון המרכזי, רואים שישראל היא אחת המדינות הכי ריכוזיות בעולם המערבי, ובחלק מהפרמטרים היא הכי ריכוזית".
מתברר שגם שרת הפנים איילת שקד איננה מרוצה מהמצב שבו היא ואנשיה צריכים לפקח על כל פעולה ברשויות, והיא מודעת למחסומים הרבים שהדרישה הזו מציבה על התפתחותם של ערי ישראל. "אני פוגשת את זה באופן יומיומי בשלל תחומים – בתכנון ובנייה, בצווי ארנונה, בחוקי עזר ובעוד הרבה נושאים", אומרת שקד, ותורמת דוגמה משלה. "מתברר שיש ועדה במנהל התכנון של משרד הפנים שמאשרת כל הקמת צילייה או סככה על החוף. לא מספיק שהרשות המקומית שמה את הסככה, היא צריכה אישור ממנהל התכנון. כל פעולה הכי קטנה אני אמורה לאשר או לא לאשר, ולא ברור למה כל דבר צריך להגיע לשר".
ד"ר מורן, פורום קהלת: "צריך להקל על הבירוקרטיה ברשויות המקומיות ולתת להן עוד סמכות, אבל זה צריך לבוא עם חיזוק הדמוקרטיה המקומית, הגברת השקיפות והמנהל התקין. אחרת תהיה פה רק החמרה של הבעיה"
במטרה לשנות את המציאות הזו העבירה לאחרונה שקד בממשלה החלטה על "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת". לפי ההחלטה, "הממשלה רואה חשיבות רבה בחיזוק עצמאות השלטון המקומי, הגברת היעילות, הפחתת רגולציה עודפת וביזור סמכויות מהשלטון המרכזי למוסדות השלטון המקומי, תוך חיזוק מערכי הבקרה, הפיקוח והאכיפה ועידוד שיתוף הפעולה בין רשויות מקומיות".
כדי ליישם את ההצהרה הזו אמורות לקום שתי ועדות. האחת היא ועדה פנימית של משרד הפנים, הגוף המרכזי שעוסק ברגולציה על הרשויות המקומיות, שתבחן כיצד ניתן להקל על התנהלות הרשויות. הוועדה השנייה תורכב ממנכ"לי משרדי הממשלה הרלוונטיים – מהאוצר, דרך החינוך והתחבורה, ועד ביטחון הפנים – ובה תיבחן העברת סמכויות ממשרדי הממשלה אל הרשויות המקומיות.
"משרד הפנים ואני כשרה חולשים היום על הרבה מאוד כוח רגולטורי כלפי הרשויות המקומיות, אבל אני בעד להקל עליהן ולתת להן יותר חופש פעולה ויותר סמכויות", מצהירה שקד. "יש רגולציה, בירוקרטיה ומשפטיזציה שמאוד מאוד מכבידות על רשויות מקומיות, וחלק מזה מיותר. יש לכך דוגמאות ממשרד הפנים אבל גם ממשרדים אחרים, כשהתחומים הכי משמעותיים בנושא הם התחבורה, החינוך ואיכות הסביבה. לכן הקמנו צוות בין־משרדי שיקדם העברת סמכויות, ולשמחתי גם שרות התחבורה, החינוך ואיכות הסביבה הביעו הסכמה עקרונית לתהליכים האלה".
לא רק פינוי זבל
"אני נמצאת בזירה של מחקר השלטון המקומי למעלה מעשור, וכשאני מדברת עם חברים אני רואה איך אפילו אנשים עם מודעות פוליטית רחבה – לא חושבים ולא עוסקים בשלטון המקומי. מבחינתם אלה האנשים שאחראים על פינוי הזבל, ולא יותר מכך", אומרת ד"ר מורן נגיד, מנהלת היחידה לשלטון מקומי, שיתוף וקהילה בפורום קהלת.
את השינוי שחל לאחרונה בגישה הציבורית לנושא הרשויות המקומיות וחשיבות תפקידן, מייחסת נגיד לקורונה. "רוב השיח על הרשויות נסוב עד היום בעיקר על כתבי אישום או חקירות, עד שבאה הקורונה. בתקופה הזו, הפער בין קרבת הרשויות המקומיות לשטח ובין חוסר האפשרות שלהן לפעול – זעק לשמיים. למרות שהן יודעות הכי טוב מי זקוק לעזרה, ואף שרמת האמון כלפיהן, בעיקר ברשויות מגזריות, גבוהה יותר מאשר ביחס לממשלה – לא אפשרו להן לפעול.
"במדדים העולמיים ישראל מאופיינת כמדינה מאוד ריכוזית, וחלק מכך זה אופן חלוקת הסמכויות בין רובדי השלטון", מציינת נגיד. "מרחב הפעולה של הרשויות המקומיות בישראל מוגבל מאוד, כשכמעט כל פעולה שלהן זקוקה לאישור לכתחילה או בדיעבד. השלטון המקומי אמור להיות הגוף הכי קרוב ונגיש לאזרחים, אבל המציאות הזו מגבילה את היכולת שלהן לתפקד ולייצר החלטות ומדיניות, שיגשימו את סדרי העדיפויות של התושבים שלהן".
על רקע זה, נגיד מברכת על המהלך האחרון. "ההחלטה שהממשלה העבירה היא בהחלט חיובית ומכילה עקרונות חשובים", היא אומרת. "בשנים האחרונות פעלנו בכמה זירות במטרה להעלות את המודעות לחשיבות של ביזור סמכויות לשלטון המקומי, הרחבת מרחב הפעולה שלהן והפחתת רגולציה, ואנחנו שמחים לראות שיש התקדמות".
אך לצד הברכות, נגיד מציפה גם לא מעט חששות מהמהלך. "חשוב להבין שלצד מיעוט הסמכויות שיש לרשויות המקומיות מול הממשלה, הרי שבתוך הסמכויות שיש לרשויות – ראש הרשות מחזיק בעצם בכל הכוח, כמעט בלי איזונים ובלמים. בישראל מתקיים מודל של ראש הרשות החזק, שלמעשה הוא גם ראש הרשות המבצעת, גם ראש הרשות המחוקקת שזו המועצה, ויש לו גם סמכויות שיפוט ואכיפה. כמעט אין הפרדת רשויות בשלטון המקומי. שאר חברי המועצה כמעט נעדרי סמכויות ולא מקבלים שכר, וזה יוצר תלות גדולה שלהם בראש הרשות ופוגע ביכולת התפקוד. תוסיף לזה את העובדה שהרשויות המקומיות בישראל מתאפיינות בשקיפות מאוד חסרה, ותקבל הרבה תהליכים שמתנהלים כשאף אחד לא יודע לאיפה הכסף הולך. הבעיות האלה באות לידי ביטוי בצורה חזקה בעיקר ביישובים קטנים יותר ובערים מגזריות. במקומות האלה כמעט אין אופוזיציות, וחברי המועצה מנוטרלים לגמרי. ברשויות חרדיות לפעמים אין בכלל בחירות".
חיים ביבס: "העברת סמכויות לא צריכה להיות אוטומטית, כדי שלא ייווצר פה כאוס. יש רשויות שצריכות יותר ביקורת, ויש כאלו שפחות. השלטון המרכזי צריך לקבוע מדיניות מאקרו"
פינקלשטיין מסכים באופן כללי עם תמונת המצב שמציגה נגיד. "אם אני משווה את ראש העיר לראש הממשלה או לשר, אז גם ביחס אליהם הסמכויות שלו בתוך הגוף שבראשו הוא עומד הן עצומות, וזו בעיה. התדמית של ראש העיר כסוג של שריף לא מנותקת מהמציאות. זה קורה כי חברי המועצה חלשים, וגם מנגנוני הביקורת הפנימיים חלשים".
לדברי פינקלשטיין, גם בתחום הזה קיימת בעיה בהשוואה לעולם. "לאחרונה עשיתי מחקר בנושא מעמד חברי המועצה המקומית, וגיליתי שאין מדינה כמו ישראל שבה חבר מועצה זה תפקיד בהתנדבות. גם ברמה החוקית, יחסי ראש העיר והמנכ"ל הם לא כמו יחסי שר בממשלה מול המנכ"ל שלו. למנכ"ל עירייה אין כמעט סמכויות סטטוטוריות, בניגוד למנכ"ל משרד ממשלתי".
מבחינת נגיד, המסקנה ברורה. "צריך להקל על הבירוקרטיה ביחס לרשויות המקומיות ולתת להן עוד סמכות, אבל זה חייב לבוא עם חיזוק הדמוקרטיה המקומית, הגברת השקיפות והמנהל התקין, ובעיקר יכולת הפיקוח והבקרה של האזרחים ושל ארגוני חברה אזרחית. אם ביזור הסמכויות ייעשה לתוך המצב הנוכחי עם החולשות הקיימות, אז תהיה פה רק החמרה של הבעיה. ביזור סמכויות הוא דבר נכון, אבל אסור שזה ייעצר אצל ראש הרשות. זה צריך להגיע עד למטה, לחברי המועצה ומהם לאזרחים ולדמוקרטיה המקומית".
כוח לפוליטיקאים
בשיחה עם השרה שקד היא מבהירה שהעברת הסמכויות והקלת הרגולציה ייעשו באופן דיפרנציאלי בהתאם למצב הרשויות השונות. "את ההטבות שאנחנו מדברים עליהן צריך לתת לרשויות היציבות, לראשי ערים שעובדים טוב, ממלאים את כל החובות שלהם ולא מקבלים מענקים משמעותיים מהמדינה".
ומה לגבי הגברת הדמוקרטיה בתוך הרשויות?
"אני בודקת את הנושא של תגמול לחברי מועצה, אבל אני מפרידה בין הנושא הזה ובין הסמכויות שאני רוצה שהשלטון המרכזי יעביר לשלטון המקומי, פשוט כדי לייעל את העבודה. כשאני ישבתי עם ראשי רשויות גדולות וחזקות, הם דווקא התלוננו שהמועצות מקשות עליהם, ושראש עיר שמאבד את הרוב במועצה נתקל בהרבה קשיים".
המומחים טוענים שדווקא נכון יותר לנצל את המהלך הזה כדי לתקן את הבעיות ברשויות. למשל, להתנות חלק מההטבות בהגברת השקיפות כלפי האזרחים.
"יש בזה אמת. בהחלט ייתכן שנאמץ את הרעיון הזה".
במערכת הפוליטית יש מי שטוענים כי הרכב הממשלה הנוכחי הוא אחת הסיבות שמאפשרות את קידום המהלך. לדבריהם, בממשלות הקודמות אנשי הליכוד או ש"ס העדיפו שלא לקדם מהלכים של העברת סמכויות לשלטון המקומי, מכיוון שהתלות של אנשי הרשות המקומית בפוליטיקאים הארציים הייתה נוחה להם וסייעה להם לצבור כוח פוליטי.
"הממשלה מאוד נהנית מהריכוזיות", מסכים פינקלשטיין. "לא סתם אריה דרעי רצה מאוד לקבל את משרד הפנים. זה משרד עם כוח עצום כלפי הרשויות, שמאפשר לקבל הרבה כוח פוליטי. מנגד, במפלגות עם פריימריז מאוד בולט שהשר גם תלוי באנשי השלטון המקומי, ולכן הוא לא יקדם עליהם הגבלות. לא לחינם השר האחרון שעשה רפורמה גדולה במשרד הפנים, היה אברהם פורז משינוי. אני לא חושב בהכרח שהרפורמה שלו הייתה טובה, אבל זה שהוא היה פחות תלוי בראשי רשויות – אפשר לו לעשות דברים".
הרכב הממשלה הנוכחי מגדיל את הסיכוי שהרפורמה תעבור?
"אני לא פרשן פוליטי, אבל צריך לומר שמדובר כאן ברפורמת ענק שאני בספק אם כולה תעבור", מציין פינקלשטיין. "ועדיין, חשוב לומר שגם אם רק חלק ממנה יקודם, ואפילו אם השינוי יהיה רק במדיניות ובגישה של משרד הפנים מול הרשויות המקומיות – גם זו תהיה התקדמות משמעותית".
הניסיון מלמד שאולי לא כדאי לתלות תקוות רבות מדי, מציינת נגיד. "כבר בשנת 1981 התקבלה החלטת ממשלה על ביזור סמכויות לרשויות המקומיות. זה קרה אחרי שוועדת זנבר ישבה במשך חמש שנים ודנה בכל הנושאים הללו. היא הציגה מסקנות שבהרבה מובנים הקדימו את זמנן, וחלקן לא נס ליחן גם היום, אבל שום דבר לא הגיע ליישום".
ובכל זאת, נגיד מציעה גם סיבות לאופטימיות. "אחרי שנים שבהן חשבו שהזירה הנכונה לייצר תהליכים היא השלטון הארצי, יש בעולם מגמה של התחדשות האמון בשלטון המקומי. בישראל אנחנו אומנם עשור או שניים באיחור בנושא הזה, אבל עם הירידה באמון בשלטון הארצי, עולה ההבנה של חיזוק השלטון המקומי. בעולם ראו שריבוי של רשויות מקומיות מאפשר להוציא לפועל מגוון של שירותים וסוגים שונים של מדיניות. זה שיש הרבה רשויות ואזרח יכול לעבור ביניהן, מגביר את התחרותיות, החריצות והיצירתיות ברשויות. ברחבי העולם יש ערים שמקדמות קיימות, ערים שמקדמות כפריוּת, כל אחת בהתאם לתפיסה של התושבים שלה. בישראל יש ערים חרדיות, ערים ערביות, ערי מרכז וערי פריפריה, שכל אחת מהן הייתה יכולה להביא לתושבים שלה מעטפת שונה ומותאמת של שירותים, ולאפשר לאזרחים להיות יותר מעורבים בשאלה מה הם רוצים שייעשה עם המשאבים הציבוריים של כולנו".
את רואה סיכוי שמשהו כזה יקרה בישראל?
"אני מקווה לטוב, וחושבת שעצם החלטת הממשלה היא חשובה ואמיצה. יש פה רובד הצהרתי בשאלה איך רואים את השלטון המקומי. חשוב שהדבר הזה ייעשה באופן מדויק עם הבנת היתרונות, אבל גם עם תשומת לב עמוקה לחולשות הרבות שקיימות בשלטון המקומי. אם יבזרו את הסמכויות בלי תיקון של תפקוד הרשות, זה יהיה מאוד לא נכון".
הראש והרגליים
"הציבור מבין את חשיבות העשייה של השלטון המקומי ואת המרכזיות שלו בחיים של כל אזרח במדינת ישראל. הדבר הזה בא לידי ביטוי גם בעלייה באמון הציבור כלפינו, וטוב שגם השלטון המרכזי מכיר בזה והעביר את ההחלטה לביזור סמכויות והקלת רגולציה", אומר חיים ביבס, ראש העיר מודיעין מכבים־רעות ויו"ר המרכז לשלטון מקומי.
אתה צופה היענות של משרדי הממשלה להעברת הסמכויות לרשויות?
"לפי כמות המנכ"לים שרוצים להיות שותפים בתהליך ולגבש המלצות על המקומות שבהם ניתן להעביר סמכויות – אני מתרשם שכן. השלטון המקומי הפך לדומיננטי, בעיקר בשנתיים האחרונות, ובקרב מקבלי ההחלטות גוברת ההבנה שככל שיעבירו אלינו יותר סמכויות, כך יותר דברים יגיעו לביצוע. השלטון המרכזי הוא הראש שעוסק במחשבות וברעיונות, אך הרשות המקומית היא הרגליים שנטועות בקרקע. אנחנו אלו שיודעים מה קורה ברמת השכונה והרחוב, ברמת גן הילדים או בית הספר. במדינה יש רק שני אופרטורים גדולים שיכולים להוביל תהליכי ביצוע – השלטון המקומי וצה"ל עם פיקוד העורף. ככל שיצמצמו את הבירוקרטיה כלפינו ונקבל יותר סמכויות, זה יחזק אותנו ואת השלטון המרכזי".
באילו תחומים חשוב למקד את העברת הסמכויות?
"הנושאים שבהם העברת הסמכויות הכי חשובה הם חינוך, ביטחון וחירום פנים, תשתיות, ותחום התכנון והבנייה, ששם כבר יש תהליך שמתקדם. בנוסף, כל נושא התחבורה הציבורית העירונית צריך לקבל תקציב מלא ולעבור לרשות המקומית ולא להישאר תחת משרד התחבורה. כולנו רואים שמשרד התחבורה נכשל כישלון חרוץ בכל מה שקשור לתחבורה ציבורית. ככל שהנושא יעבור לטיפול הרשות המקומית, אפשר יהיה לבנות מערך תחבורה ציבורית שיחזיר את אמון הצבור במערכת. בסופו של דבר הרשות דואגת לכל תחומי החיים של התושבים, והסמכויות צריכות לעבור אליה בהתאמה".
אתה בעד העברת סמכויות רוחבית, או שזה צריך להיות בהתאם ליכולת של כל רשות ורשות?
"לא כל הרשויות הן אותו דבר. העברת סמכויות לא צריכה להיות אוטומטית, כדי שלא ייווצר פה כאוס. יש רשויות שצריכות יותר ביקורת, ויש כאלו שפחות. יש מקומות עם תקציב ויכולות ביצוע, שיודעים לעבוד כמו שצריך ולהם צריך לאפשר לרוץ קדימה, ויש מקומות שצריכים יותר מעורבות של השלטון הארצי. התפקיד של השלטון המרכזי צריך להיות קביעת מדיניות מאקרו, לפקח מלמעלה על תפקוד הרשויות המקומיות שיודעות לעבוד, ולהתמקד בעבודה מול רשויות יותר חלשות".
האם צריך להתנות את העברת הסמכויות בהגברת השקיפות?
"אני לגמרי בעד. אצלנו במודיעין יש שקיפות מלאה ומעקב מלא על כלל המערכות. ככל שיש יותר שקיפות, ככה המערכת עובדת יותר טוב".
אתה בעד שידורים ישירים מישיבות מועצה?
"כל ישיבות המועצות מוקלטות ומתועדות, אבל שידור ישיר שלהן זה לא שקיפות אלא פופוליזם ועלות גבוהה שתבוא על חשבון המדינה. כך גם לגבי תשלום לחברי המועצה, שהעלות שלו עומדת על 68 מיליון שקלים, שהמדינה לא רוצה להוציא".
ומה לגבי הגבלת כוחם של ראשי הרשויות?
"אין דבר כזה ראש רשות עם כוח בלתי מוגבל. לכל דבר שאני עושה יש פיקוח. אבל צריך לזכור שבישראל ראש הרשות נבחר בבחירה ישירה, ומכוחה יש לו סמכויות רחבות".
מה הסיכוי שהרפורמה הזו באמת תעבור?
"בסופו של דבר הסמכויות יעברו לשלטון המקומי כי לא תהיה ברירה. בהרבה דברים אנו כבר מטפלים, כמו שראינו במגפת הקורונה, כשהמערכת הממשלתית לא עבדה ומי שנכנס זה השלטון המקומי. לשרת הפנים יש הרבה יותר אפשרות לקדם את המהלך הזה משום שבסוף היא לא פוליטית ולא באה מסקטור מסוים, אלא באה מראיית מאקרו ומסתכלת על השלטון המקומי באופן רחב, וזה חשוב מאוד".
