האם שרי הממשלה קיבלו את מלוא המידע הדרוש בטרם עמדו לחתום על הצטרפותה של ישראל לאמנת איסטנבול? לדברי גורמים שפעלו בשבועות האחרונים מול כמה משרי הממשלה, התשובה לשאלה שלילית. "מישהו לא טרח לעשות את העבודה הנדרשת", הם טוענים, "בהכנת נבחרי הציבור לקראת קבלת ההחלטה" על ההצטרפות לאמנת מועצת אירופה בנושא אלימות נגד נשים ואלימות במשפחה.
האמנה ספגה ביקורת חריפה מארגונים שמרנים; בימין טענו שבמסווה של מאבק באלימות נגד נשים, האמנה תפגע בערכי המשפחה המסורתית בארץ, אבל בעיקר התנגדו שם להתחייבויות בתחום ההגירה שיפגעו ביכולת המדינה לסרב לבקשות מקלט, וישפיעו על המערכה הדמוגרפית בארץ ישראל. בינתיים, הסיכוי שממשלת ישראל תחתום על אמנת איסטנבול נראה נמוך: המידע שהביאו ארגוני החברה האזרחית והלחץ שהופעל מימין (כולל מעל דפי העיתון הזה) הובילו נכון לעכשיו לגניזת הרעיון. שר המשפטים גדעון סער מסביר שזהו עיכוב בלבד, ושהוא עדיין עומד מאחורי החתימה על האמנה, אולם במצבה הנוכחית של הממשלה לא סביר שהוא יצליח לקדם את המהלך.
אבל ההצטרפות לאמנה נבלמה רק לאחר שמידע חיוני על השלכותיה המשפטיות נמסר למקבלי ההחלטות מארגוני החברה האזרחית; העובדה שגורמי המקצוע במשרד המשפטים לא הזהירו בעצמם את הפוליטיקאים בעוד מועד מעוררת שאלות קשות. במשרד המשפטים טוענים כי כל המידע הועבר לגורמים הרלוונטיים בכל אחד מהמשרדים; אולם מדינת ישראל כמעט הצטרפה בלי דעת לאמנה בינלאומית מזיקה, והדבר דורש בדק בית עמוק.
עו"ד ד"ר יונה שרקי, היועץ המשפטי של המרכז למדיניות הגירה, מסביר ששני סעיפים באמנה – שמספריהם 60 ו־61 – עוסקים במתן מעמד פליט ל"נשים שחוששות מאלימות על רקע מגדרי במדינת מוצאם, או שסבלו ממנה". לקריטריון הזה עונות יותר ממחצית הנשים ברשות הפלסטינית ויותר מ־87 אחוזים מהנשים המצריות. "המשמעות היא פוטנציאל לגל הגירה בלתי נשלט ממדינות שכנות, על בסיס טענות לאלימות נגד נשים", הוא אומר.
כשביקש להשמיע את פרשנותו ושלח נייר עמדה בנושא למשרד המשפטים, הוא זומן לישיבה עם אנשי המקצוע במשרד ועם שר המשפטים. "אמרתי שם שכולנו, כולל אנשי המשרד, מבינים שיש בעיה עם האמנה בכל הקשור למדיניות ההגירה", הוא מספר. "אנשי המשרד אמרו לשר שיש כלים משפטיים שיאפשרו לעקוף את הבעיה, אבל המידע שהם הציגו לשר היה חלקי ומטעה".
הפתרון שהציעו במשרד המשפטים לבעיה היה "הערה פרשנית" שתצרף ישראל לאמנה, ולפיה המדינה "תחיל את סעיפים 60 ו־61 בהתאם להוראות האמנה בדבר מעמדם של פליטים לשנת 1951 כפי שהן מתפרשות ומוחלות בידי מדינת ישראל". שרקי קובע שההערה היא זריית חול בעיני מקבלי ההחלטות. "הסברנו שההערה היא כלי עקר", הוא אומר. "ראשית כי לפי המשפט בינלאומי, באמנות בינלאומיות יש סעיפי יסוד שאין להחריג, וכך נקבע במפורש לגבי סעיפים 60 ו־61. סעיף 19 של אמנת וינה, שהיא בעצם החוקה של האמנות הבינלאומיות, קובע שאי אפשר לחתום על אמנה בינלאומית ובד בבד להחריג חלק ממהותה".
לדבריו, היו מדינות שניסו להוסיף הערה פרשנית, אך היא נפסלה. פולין העירה שתפרש את האמנה בהתאם לחוקתה, אך המדינות המרכזיות באמנה פסלו את ההערה בשל אמנת וינה. "זה מוכיח שהערה פרשנית לא תועיל", הוא מבהיר. "אנשי משרד המשפטים טענו בתגובה שלטביה צירפה הערה פרשנית שלא נפסלה, ושאם ננסח הערה אלגנטית ולא גורפת כמו זו של פולין, המהלך יצליח. מה שהתברר לי אחר כך הוא שבתגובה הם בעצם רימו את השר: ראשית, ההערות הפרשניות של פולין ולטביה היו זהות, ושנית, יש הבדל מהותי במעמדן של לטביה ופולין ביחס לאמנה.
"ככלל, בהצטרפות לאמנה יש שני שלבים: קודם כול חותמים עליה, ואז מאשררים את ההצטרפות באופן שמקנה לה תוקף. כשב־2012 פולין הגישה את ההערה הפרשנית, עם החתימה על האמנה, איש לא אמר דבר. רק אחרי שפולין אשררה את האמנה היא ספגה את המתקפות. בשדה הבינלאומי קודם מנסים למשוך את המדינות לתוך המועדון כדי לתת לו לגיטימיות רחבה, ורק אז מופעלת הביקורת". לטביה, הוא אומר, טרם הגיעה לשלב אשרור האמנה, ולכן אי אפשר ללמוד מהמקרה שלה. "אנשי משרד המשפטים שישבו איתנו הם מומחים למשפט בינלאומי, ולא ייתכן שהם לא ידעו את זה. כשהם אמרו לשר על המקרה הלטבי, הם בעצם הטעו אותו".
לד"ר שרקי יש גם השגות על תוכן ההערה הפרשנית שהוצעה. הוא מסביר שצוות הייעוץ המשפטי עצמו טען בפני בית המשפט העליון, לפני כשנתיים, שפרשנות ישראל לאמנת הפליטים מעניקה מעמד פליט על בסיס טענה לרדיפה מגדרית – ובפסק דין "מילת נשים" אימץ בית המשפט את פרשנות הפרקליטות. לכן, כאשר צוות הייעוץ המשפטי מבטיח לשר להחריג מתן מעמד פליט על בסיס רדיפה מגדרית לפי סעיפי אמנת איסטנבול, וזאת באמצעות הערה פרשנית שתתנה את החלת הוראות האמנה על בסיס פרשנות ישראל לאמנת הפליטים, הם דווקא מחילים את סעיפי האמנה. "האם השר הבין זאת?", תוהה שרקי. "גם כאן קשה לדמיין שיסודו של המהלך הזה בטעות תמימה של היועצים".
סוגיית השפעת האמנה על ההגירה הייתה כאמור מהנושאים העיקריים שעלו בשיח על ההצטרפות לאמנה, והיא הובילה להתנגדות נחרצת מצד שרת הפנים איילת שקד, שרשות ההגירה נמצאת תחת סמכותה. שקד שלחה לשר המשפטים סער מכתב המבאר לאורך 37 סעיפים את כל הבעיות שעלולות לצוץ מהאמנה. שקד העידה במכתבה שתמכה בתחילה בחתימה, אולם לאחר שלמדה את הנושא לעומק, בין השאר באמצעות ארגוני החברה האזרחית, גילתה "תמונת מצב בעייתית הרבה יותר, שמשמעותה לא הייתה מובנת לי לעומקה בעת מתן ההסכמה". באחד הסעיפים היא מדגישה במפורש: "עולה בליבי החשש כי סוגיה כבדת משקל זו לא נשקלה מספיק לעומק עד עתה, והיא מצריכה התייחסות בכובד ראש".
לדברי גורם שעסק בנושא והיה בקשר קרוב עם כמה מהשרים, "אפשר לתמוך באמנה ואפשר להתנגד אליה, אבל גיליתי שהפן המקצועי של שיקוף הנתונים, העובדות וההשלכות הבינלאומיות של החתימה בפני מקבלי ההחלטות, לא נעשה. אנשי הייעוץ של האגף הבינלאומי במשרד המשפטים היו צריכים להבהיר לממשלה שתהיה זו שגיאה לחזור על הטעות שעשתה פולין עם ההסתייגות מחלק מסעיפי האמנה, גם אם לדעתם זה כן יחזיק מעמד".
שיקול חשוב באמנת איסטנבול הוא סמכויותיו והרכבו של הגוף המפקח על יישום האמנה במדינות החתומות, המכונה GREVIO. "רבים חשבו שחתימה על האמנה היא צעד הצהרתי, שאחריו כל מדינה יכולה בפועל לפרש וליישם את הדברים כרצונה", מסביר עו"ד דוד פטר, חוקר בפורום קהלת. "גילינו שזה לחלוטין לא המצב. היקף הסמכויות שניתן באמנה ל־GREVIO הוא מרחיק לכת, וכולל סמכות חקירה, ביקור בארץ ואפילו מעבר על כל נוהל ונוהל של רשות ההגירה ועל סוגיות מבניות במערכת החינוך. מעבר לכך יש לגוף הזה 'תורה שבעל פה', שלא מופיעה באמנה, וגם היא נאכפת על המדינות החותמות דרך דו"חות נוזפים.
"חשוב גם הרכב הגוף המפקח. רייצ'ל אִיפֶּן־פּוֹל, מטעם נורבגיה, הייתה בעבר חברה ב'כנסיית הסיוע הנורווגי', גוף אנטי־ישראלי קיצוני שפעיליו ערכו פרובוקציות מול חיילי צה"ל ביו"ש, וחלקם גורשו בעבר מהארץ. אנשים כאלה עלולים להשתמש באמנה לתקיפת ישראל בזירה הפלסטינית. האבסורד הוא שבחודש שעבר, כשנערכו בישראל דיונים בשאלת האמנה, איפן־פול השתתפה בכנס על זכויות נשים בירדן, שבפועל היה כנס אנטי־ישראלי. האנשים הללו מקדמים את הטענה שמחסומים, מעצרים ואפילו הריסת בתי מחבלים הם פגיעה שיטתית של ישראל בנשים פלסטיניות. כשאתה מחבר את התפיסה הזו עם גוף שמקבל סמכויות חקירה וכניסה לישראל, התוצאה עלולה להיות הזמנת מועצת אירופה לפקח ולכתוב דו"חות על מחסומי צה"ל, מעצרים והריסות בתי מחבלים".
גם המידע על סמכויות GREVIO, הרכבו, דו"חותיו הפולשניים וההשלכות האפשריות בזירה הפלסטינית לא הגיע לידיעת השרים. ואף לא העובדה שסעיף 9 לאמנה מחייב את המדינות החותמות לממן את עמותות הנשים שעוסקות בקידום האמנה.
במשרד המשפטים אומרים שאין שחר לטענות על הכנה בלתי מספקת. העבודה על ההצטרפות לאמנה, הם טוענים, מתקיימת מאז 2016, וכללה מעבר על כל הסעיפים, בחינת ההשלכות של ההסתייגויות המשפטיות של ישראל, מעקב אחר יישום האמנה במדינות החברות, ועבודה מול גורמי החברה האזרחית בעניינה. ההכנה כללה גם ישיבות רבות עם כל הגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה, שקיבלו את מלוא המידע הרלוונטי למשרדם. על ההסתייגות של פולין אומרים במשרד שרק שש מהמדינות החברות באמנה מתחו ביקורת על מהלכיה.
גורם שעמד בקשר עם השרים טוען ששרת החינוך יפעת שאשא־ביטון גילתה רק בדיעבד, כשהאמנה כבר הוכנה לקידום בכנסת, עד כמה GREVIO מתערב במדיניות החינוך של המדינות החותמות, בוחן את ספרי הלימוד ומעיר על תוכנם; היא לא ידעה ש־GREVIO נזף באיטליה על עצמאות החינוך הפרטי בה, העיר לטורקיה על כיתות מופרדות מגדרית, והתערבות בכמה מקרים בשאלות של העמדה לדין משמעתי של מורים שמחו נגד האמנה. את כל אלה גילתה שרת החינוך רגע לפני החתימה, לדבריה, ולא בזכות אנשי המקצוע.
