חקירות שחיתות רבות ירדו לעולם, בשלוש מהן זכתה חדרה. הפרשה החדשה בעיר, שהתפוצצה לפני כשבועיים, חוזרת על דפוס השחיתות הקבוע־כמעט ברשויות המקומיות שנרשם בשנים האחרונות: עסקאות ושיתופי פעולה מפוקפקים של ראש העירייה עם קבלנים.
ראש עיריית חדרה צביקה גנדלמן נעצר בחשד לעבירות שוחד בחירות, קבלת דבר במרמה, זיוף ועבירות נוספות שעונשן עד חמש שנות מאסר. גנדלמן חשוד כי פעל לטובת קבלן מקומי, סגן ראש העירייה לשעבר ואיש ש"ס סמי לוי, בתמורה לתמיכתו ותמיכת מקורביו בראש העיר בבחירות. ראש העירייה נחקר גם בחשד כי קידם הקמת בית חולים סיעודי שחברה בבעלותו של לוי אמורה הייתה לבנות בגבעת־אולגה, חרף התנגדות התושבים. במסגרת החקירה ערכה המשטרה האזנות סתר לגנדלמן במשך תקופה ארוכה.
עו"ד ליאור אפשטיין, המייצג את ראש העירייה, אמר כי "חובת המשטרה לחקור, ושום אדם אינו מעל החוק. ניסיון העבר מלמד שאוטומטיוּת המעצר והכותרות בתקשורת לא בהכרח מסתיימות בהרשעה. בעבור מר גנדלמן, תושבי העיר חדרה הם בעלי המניות האמיתיים ורק כלפיהם חלה החובה. רק להם הסמכות לבחור ולהחליט בקלפי. כרגע כל הפרסומים המגמתיים, בין שהם מגיעים מהסנגור, מהדוברות החקירתית או מהתקשורת, עשויים לפגוע בטהרת ההליך המשפטי, וכלל לא בטוח שמעצר הוא כלי שמשרת פתרון נכון לציבור".
בדבר אחד צודק עו"ד אפשטיין: מעצר משטרתי וכותרות העיתונים הם עדיין לא הרשעה בדין. אמנם ראש העירייה לשעבר של חדרה (1998־2005), ישראל סדן, ריצה שמונה חודשי מאסר בפועל לאחר שהורשע במתן שוחד, אך בשנת 2015 סגרה הפרקליטות את התיק של ראש העירייה חיים אביטן, קודמו של גנדלמן בתפקיד, שנחשד גם הוא בעבירות שוחד, בטענה של "חוסר ראיות מספיקות". כך שמוקדם מאוד לחרוץ את דינו של גנדלמן, וחזקת החפות עומדת לו.
הפיכת החקירה של ראש עיריית חדרה מסמויה לגלויה בעת הזאת דווקא אינה מקרית. פרקליט המדינה שי ניצן הנחה להשלים את הטיפול בתיקים נגד ראשי ערים, בשל הבחירות המקומיות שייערכו בנובמבר הקרוב. מעצרו של גנדלמן הוא תוצאה של שאיפה זו "לנקות את השולחן", ואולי סנונית ראשונה.
עוד ב־2008 אמר היועץ המשפטי לממשלה דאז ושופט העליון כיום מני מזוז כי "לפי מיטב שיפוטנו, הרשויות המקומיות הן אחד המוקדים המובהקים ביותר למעשי שחיתות מסוגים שונים: שוחד, מינויים פסולים, הטיית מכרזים ועוד. בשנים האחרונות מיקדנו מאמץ משמעותי מאוד ברשויות המקומיות. כאילוסטרציה אזכיר שבחמש השנים האחרונות הוגשו לא מעט כתבי אישום, היו לא מעט הרשעות, והמלאכה עדיין רבה".
בהזדמנות אחרת הסביר מזוז כי "השחיתות השלטונית ברשויות המקומיות קשה יותר לטיפול מאשר במשרדי הממשלה". לדבריו, "התחושה היא שככל שיש שחיתות, וכנראה שיש ברמות כאלה ואחרות, אנחנו לא יכולים למדוד אותה והיא נמצאת יותר בשלטון המקומי מאשר בשלטון המרכזי. בשלטון המקומי המערכת מפורזת מאוד. מאות רשויות מקומיות, מנגנוני פיקוח רופפים יותר. לשום שר או ראש ממשלה אין כהוא זה מהסמכויות של ראש עיר בתחומים הרלוונטיים להפעלת שחיתות".
בעשרים השנים האחרונות הורשעו 54 ראשי ערים ומועצות אזוריות. בעשור האחרון סימנו בכירי מערכת האכיפה את עבירות השחיתות בכלל ואת אלו המתבצעות במרתפים החשוכים של הרשויות המקומיות בפרט כמטרה מרכזית, והשקיעו משאבים רבים. ההישגים לא איחרו לבוא: בשנתיים האחרונות לבדן חקרה המשטרה 11 ראשי עיר, נגד חלקם כבר הוגשו כתבי אישום וחלקם ממתינים להחלטת הפרקליטות בעניינם.
ואלו הם: ראש העיר רמת־גן ישראל זינגר – ממתין להחלטת הפרקליטות אם להגיש כתב אישום; ראש העיר אשקלון המושעה איתמר שמעוני – משפטו החל בבית המשפט המחוזי בתל־אביב; ראש העיר כפר־סבא לשעבר יהודה בן־חמו – הוגש כתב אישום; ראשת העיר נתניה מרים פיירברג – ממתינה להחלטת הפרקליטות אם להגיש כתב אישום; ראש העיר ראשון־לציון דב צור – חקירת המשטרה בישורת האחרונה; ראש העיר צפת אילן שוחט – ממתין להחלטת הפרקליטות אם להגיש כתב אישום; ראש העיר קריית־שמונה נסים מלכה – ממתין להחלטת הפרקליטות אם להגיש כתב אישום; ראש מועצת מטה יהודה משה דדון – הפרקליטות הודיעה על כוונה להעמידו לדין; ראש מועצת עמנואל עזרא גרשי – ממתין להחלטת הפרקליטות אם להגיש כתב אישום; ראש מועצת חבל מודיעין שמעון סוסן – חקירת המשטרה בעיצומה; ראש מועצת תמר דב ליטבינוף – ממתין להחלטת הפרקליטות.
בכל התיקים צפויה הפרקליטות להכריע בחודשים הקרובים. "אין בכוונתנו להרפות מדוושת הגז בתחום זה", הצהיר שי ניצן. "אני מקווה שהמסר יעבור הן למועמדים שיציגו מועמדותם לבחירות הקרובות לשלטון המקומי והן לציבור בכללותו: ייזהרו המושחתים".
ועדה מושכת מדי
כאשר בוחנים את היסטוריית השחיתות השלטונית, העקבות מובילים ברוב המקרים אל הוועדה לתכנון ובנייה של העיר. הדפוס: גלגלי בירוקרטיה חלודים מעכבים באופן משמעותי מיזמי בנייה, ולשם זירוזם נצרכים קבלנים לשחד נבחרי ציבור או פקידים. הפרשה המפורסמת ביותר היא כמובן 'פרשת הולילנד' בירושלים. הלל צ'רני, מבעלי מתחם הולילנד, שכר את שירותיו של שמואל דכנר לקדם את המיזם, והורשע במתן שוחד לראש הממשלה אהוד אולמרט, לעוזרתו שולה זקן וכן לראש העירייה לשעבר אורי לופוליאנסקי.
עוד מתברר יותר ויותר כי האכיפה הפלילית בכל הנוגע לשחיתות ברשויות המקומיות היא מלחמה בשריפות והתעלמות מן המציתים. השאלה שמעסיקה חוקרים, אקדמאים ומשפטנים כיום אינה כיצד "לתפוס" את המושחתים ברשויות המקומיות אלא מה גורם לתופעת השחיתות הנרחבת בוועדות התכנון והבנייה, וכנגזרת מכך כיצד יש למגר אותה.
בכנס שנערך במכון הישראלי לדמוקרטיה הסביר חוקר השחיתות ד"ר דורון נבות מבית הספר למדעי המדינה באוניברסיטת חיפה כי "הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה, הכפופות לרשויות המקומיות, חורצות במידה רבה את ערכו של נכס בעל פוטנציאל כלכלי, ומבנה ארגוני זה מציב מטבעו פוטנציאל לשחיתות בוועדות המקומיות. ההחלטה שבראש הוועדה יעמדו נבחרי ציבור מקומיים משפיעה על היקפי השחיתות.
"מצד אחד, ספק אם פקידים של המדינה הם האמורים לקבל את ההחלטות התכנוניות ברמה המקומית, שכן החלטות תכנוניות כאלה, המשפיעות על היישוב, חשוב שיתקבלו בידי תושבי המקום. זאת ועוד, לא ברור אם החלטה למנות פקידים של המדינה, קרי של השלטון המרכזי, תפחית שחיתות. מן הצד האחר, ועדות התכנון המקומיות, המאוישות בנציגי ציבור ברמה המוניציפלית, חשופות ללחצים מקומיים ולעיתים מושפעות מאינטרסים אישיים של חברי המועצה. הקלות שניתן להיבחר לחבר מועצה לצד היקף הסמכויות שוועדת התכנון המקומית נהנית ממנו הופכים את זו האחרונה למוקד משיכה לבעלי עניין".
באפריל 2014 מינה היועץ המשפטי לממשלה הקודם, יהודה וינשטיין, צוות בראשות המשנה ליועמ"ש דינה זילבר, שיבחן את הדרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי. בינואר 2016 הגיש הצוות דו"ח מסכם הכולל 133 עמודים, ובהם המלצות רבות שרובן המוחלט ממוקד בחיזוק הרגולציה על השלטון המקומי: הן רגולציה מבחוץ, הן רגולציה פנימית של המכונים "שומרי הסף" על מקבלי ההחלטות ובראשם נבחרי הציבור.
היועמ"ש הנוכחי, אביחי מנדלבליט, התייחס לדו"ח ולכמה מהמלצותיו באופן חיובי בנאום ציבורי שנשא בספטמבר 2016, ואף רמז בדבריו לטענתה של שרת המשפטים איילת שקד כמה ימים קודם, ולפיה ישראל "סובלת מעודף משפטיזציה ורגולציה בגופים השונים במדינה. הן מגבילות את כוחה של הממשלה למשול". מנדלבליט טען כי "לעיתים רגולציה עשויה להיות נחוצה ומבורכת, מאחר שהיא בעלת פוטנציאל עצום לחיסכון בכספי הציבור, למניעת שחיתות ולתרומה משמעותית לעלייה באמון הציבור בממשלה, בחברות הממשלתיות ובשלטון המקומי. הכול שאלה של איזונים בין הצורך למנוע שחיתות ולסתום פרצות מזה, לבין שמירה על יעילות תפקודית ויכולת משילות מזה".
אך אף שמשרד המשפטים השקיע זמן רב בגיבוש הדו"ח, רוב מוחלט של המלצותיו לא יושמו עד היום. אחת מההמלצות שדווקא כן יושמה היא זניחה יחסית, והיא נוהל שעל בסיסו הרשויות יכולות לגייס תרומות.
ח"כ רועי פולקמן אימץ חלקים מדו"ח זילבר והגיש הצעת חוק בנושא, והיא אף עברה בקריאה טרומית לפני כחודש. "החוק הוא בשיתוף פעולה עם השלטון המקומי. אין כאן כוונה להגיד שראשי הרשויות וחברי המועצה הם לא נקיי כפיים, אבל בהחלט יש מנגנונים בשלטון המקומי שמעודדים מנהל לא תקין".
פולקמן מסביר כי "מטרת חוק טוהר המידות היא מלחמה בשחיתות ושיפור השירות לאזרח. בשלטון המקומי יש אנשים מצוינים גם בדרג הנבחר וגם בדרג המקצועי, אך הניסיון מראה שיש במנגנון כשלים, החל בהעדפת מקורבים דרך היעדר שקיפות וביקורת ועד שחיתות. נולד הצורך בהסדרה של היחסים בין הדרג הפוליטי והדרג המקצועי, ומניעת ניגודי עניינים". הצעת החוק החדשה, שעוד תעבור כנראה שינוי משמעותי בוועדת הפנים של הכנסת, מבקשת לעשות סדר בתחום דיני המכרזים ברשויות המקומיות, בעיקר בהיבט של הרכב ועדות המכרזים וגילוי ניגוד עניינים לחברים המכהנים.
שוחד למטרה טובה
מי שחקר בתקופה האחרונה את תיקי השחיתות ברשויות המקומיות אשר מתרכזים סביב הוועדה לתכנון ובנייה בערים הוא החוקר אריאל פינקלשטיין, דוקטורנט במחלקה למדעי המדינה באוניברסיטת בר־אילן ובוגר תוכנית צוערים לשלטון המקומי. "רוב האנשים שאני מדבר איתם חושבים ששחיתות היא שקבלנים שרוצים לקדם דברים פסולים באים לראשי ערים, משחיתים אותם, נותנים כסף וראשי הערים נענים לקידום מיזמי בנייה שלהם. ככה גם אני חשבתי בעבר".
לדבריו, "אני לא יכול להגיד שאין בכלל מציאות כזאת, אבל במחקר שלי מצאתי את ההפך דווקא: שברוב מוחלט של המקרים מי שיוזם את השחיתות הוא נבחר הציבור או הגורם בעירייה. יש מקרים של סחיטה ברורה, למשל שקבלן רוצה לקדם משהו ואומרים לו 'תן לי משהו ואאשר לך'. אבל ברוב המקרים זו דרישה על סף הסחיטה. מיזם של קבלן מצוי בהליכים בעירייה, והפוליטיקאי מבקש ממנו טובה כאילו דרך אגב. כלומר, התנאי אינו נאמר במפורש אך ברור לכל הצדדים. לופוליאנסקי ביקש מהיזם של הולילנד שיתרום מיליונים ל'יד שרה' כשהוא כיהן כראש הוועדה לתכנון ובנייה בירושלים. בית המשפט קבע שסחטו את היזם. ההבנה הזאת משנה את התפיסה בנוגע למהי שחיתות".
מדוע זה בעצם משנה?
"כי לפתע אנחנו מבינים שנבחרי ציבור או עובדים ברשויות עושים שימוש בבירוקרטיה הכבדה החוסמת קבלנים כדי להרוויח טובות הנאה, כך שהפתרון להעמיס עוד בירוקרטיה, פיקוח של משפטנים למשל, יעילותו מוטלת בספק. כשאתה קורא פסקי דין על שחיתות ברשויות המקומיות בתכנון ובנייה, אתה מוצא שלמעשה תכלית השוחד הייתה לפעמים ממש למטרה טובה, ולכל הפחות קידמה דברים לגיטימיים שהגיעו לקבלן על פי הנהלים והחוק. ברמת־גן למשל, במקרה של צבי בר, הרגולציה תקעה מיזמי בנייה, ובתמורה לשוחד ראש העיר זירז את הטיפול.
"ברוב המקרים של שחיתות נבחרי ציבור השופטים קובעים שלא היה מדובר בשוחד כדי לאשר ליקויי בטיחות או זכויות בנייה חריגות. ברור שנפגע האינטרס הציבורי שקבלנים לא יכולים לקדם מיזם ללא שוחד, אבל בסוף מדובר במיזמים שהציבור נהנה מהם, ולכן פיקוח משפטנים על ההליכים לא יעזור. הבעיה ברוב המקרים היא לא שהוועדות המקומיות מקבלות בתמורה לשוחד החלטות לא תקינות מבחינת התכנון והבנייה, אלא שבשביל לקדם דברים לגיטימיים יש צורך לתת שוחד. המלצות ועדת זילבר רק יסבכו הליכים. על בניית בניין אחד יש כיום בישראל רגולציה מטורפת שמעכבת מיזם פשוט למשך שנים".
ובכל זאת, משהו לא עובד. להגיד "לשחרר רגולציה" זה כמו להגיד "למגר את הטרור" – זה לא פתרון. מה ההצעה הקונקרטית שלך?
"כמובן, לפשט הליכים ואישורי בנייה כמה שיותר, אבל מעבר לכך, שהחלטות חשובות ומהותיות יתקבלו על ידי גוף רב־משתתפים ובו־זמנית. כלומר, שהכוח לא יהיה מצוי בידי אדם אחד בלבד, ראש העיר למשל. כאשר החלטה אחת מתקבלת על ידי הרבה אנשים בו־זמנית ולא כשרשרת אישורים, יהיה קשה לשחד את כולם".
עוד מציע פינקלשטיין "לא לחזק את המשפטנים שנדרשים לעכב את ההליך כדי לייצר חוות דעת בנוגע להליך עצמו – שלרוב הוא תקין והם ממילא לא באמת יכולים להבחין בפעילות המושחתת – אלא לחזק את מבקרי העיריות דווקא, שכיום הם חלשים מאוד. הביקורת שלהם היא רטרואקטיבית, אינה מעכבת הליכים ויש להם מבט לאחור רחב יותר, שיכול לאפשר גילוי מעשי שחיתות".
החוקר מסכם: "אין כאן פתרונות קסם; אך נראה שדווקא הפחתת רגולציה והפקדת סמכות ועצמאות בידי גופים רבי־משתתפים היוצרים באופן טבעי פיקוח הדדי, תוך כדי חיזוק מוסד הביקורת הפנימית על חשבון מוסד הפיקוח החיצוני של היועמ"ש – הם המפתח הנכון למזעור יעיל של שחיתות בענף התכנון והבנייה".
