"בדרום ובנגב עמדה עריסת אומתנו", כתב ראש הממשלה הראשון דוד בן־גוריון במאמרו 'דרומה'. "כשנצטווה אברהם אבינו ללכת מארצו וממולדתו ובית אביו באור כשדים לארץ היעודה – הלך ונסע הנגבה, ולאחר שהרעב הוריד אותו מצרימה – שב ועלה הנגבה. הוטל עליו לעסוק במקום מושבו החדש במעשה בראשית: חיפוש מים ונטיעת עצים". בעבור בן־גוריון זו לא הייתה רק היסטוריה, אלא ייעוד עכשווי: "המבחן העליון של ישראל בדורנו הוא לא במאבקו עם כוחות עוינים מבחוץ, אלא בהשתלטותו בכוח המדע והחלוציות על שממת ארצו במרחבי הדרום והנגב". במקום אחר כתב: "מדינת ישראל אינה סובלת מציאות מדבר בתוכה. אם המדינה לא תחסל את המדבר – עלול המדבר לחסל את המדינה".
אז מי חיסל את מי, המדינה את המדבר או המדבר את המדינה? התשובה לשאלה הזו כרוכה במידה רבה ביכולת ההתמודדות של מדינת ישראל עם האתגר שמזמנת לה החברה הבדואית בדרום. הפזורה הבדואית מונה כרבע מיליון נפש, מחציתם מתחת גיל 18. היא מזוהה בדרך כלל עם המשולש הגדול המשתרע בין ערד, דימונה ובאר־שבע, אולם המשולש האמיתי בשטח גדול הרבה יותר. קודקודו הצפון־מערבי מגיע מעבר לנתיבות, וצלעו הדרומית משתרעת עד עשרות קילומטרים דרומית לבאר־שבע. טיסה במטוס קל מעל האזור מגלה שטח ענק, גדול מאזור המרכז כולו, המנוקד באינספור מאחזים בלתי־מורשים ובלתי־חוקיים למלוא רוחב העין – מבני קבע, פחונים ואוהלים לרוב. על בנייה לגובה לא שמעו כאן.
בשנים האחרונות נפל דבר, ובמגזר מתחוללת עבודת תשתית במימון ממשלתי בהיקף חסר תקדים. טרקטורים ודחפורים במספר עצום מכשירים מגרשים ומבני ציבור ביישובים הבדואיים. הממונים מטעם המדינה לטיפול בסאגה ההיסטורית הזו הם שר החקלאות אורי אריאל, ומנכ"ל הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב יאיר מעיין. בשורות הבאות ננסה לברר איך הכול התחיל, והאם העסק עובד.
ויתור גורלי
המדינה התעוררה לבעיית הפזורה כבר בשנות השבעים. היא פנתה אז לבדואים ונתנה להם פרק זמן של כמה שנים כדי להגיש תביעות בעלות על הקרקעות שלטענתם שייכות להם. כ־12 אלף בדואים הגישו תביעות על שטחים בהיקף של כ־800 אלף דונם.
התביעות התבררו בפני פקיד הסדר מקרקעין, המקביל בדרגתו לשופט שלום. בפועל, רובן המוחלט נדחה, והקרקעות נרשמו על שם המדינה. לאורך השנים עמדת המדינה הייתה שבהתאם לחוק העות'מאני והמנדטורי ועל פי כל רישומיה, היא הבעלים של הקרקעות האמורות כל עוד לא הוכחה בעלות פרטית אחרת. פעם אחר פעם הציגה הפרקליטות תצלומי אוויר ישנים, סקרי קרקע ותעודות רשמיות מהתקופה העות'מאנית והמנדטורית, אשר הוכיחו שהבדואים ניהלו אורח חיים נוודי ושהתבססותם במקום אחד היא תופעה חדשה יחסית. בהתאם לכך, מעולם לא התקיימו יישובים בדואים בעלי רצף היסטורי ולא נרכשו כל זכויות במקרקעין. למרות זאת החליטה המדינה לנקוט מדיניות של לפנים משורת הדין והציעה לתובעים פשרות נדיבות, הכוללות פיצוי כספי גבוה וקבלת קרקעות חלופיות, גם כשהללו לא הציגו בדל ראיה לבעלות.
בשנת 2005 השיקה רשות מקרקעי ישראל מתווה פשרה, תחת השם "החלטה 1028". עיקרה: הרשות והפרקליטות יהפכו צד. במקום להמתין לתביעות בעלות ולהתגונן מפניהן בערכאות, הן עצמן יגישו 'תביעות נוגדות' שבהן ידרשו לרשום קרקעות במחלוקת על שם המדינה. המהלך יכריח את התובעים להיכנס להליך שיפוטי שתוצאותיו יהיו חלוטות, ושיסיים את המחלוקות בפרק זמן סביר.
במקביל, המתווה כלל הצעה מפתה לתובעים: פיצוי כספי נדיב וקרקעות חלופיות, בתמורה להסרת ההתנגדות לתביעות. ההצעה עמדה אמנם בסתירה לחוק יסוד 'מקרקעי ישראל', האוסר על העברת בעלות בקרקעות המדינה, ולא היה בה גם צורך של גידור סיכונים שכן לבדואים לא היה שום סיכוי בהליך משפטי, אבל הייתה לה מטרה חברתית: להגיע להסדרה בהסכמה. 'התביעות הנוגדות' תוכננו כדי להפיל את האסימון לבדואים בפזורה, לגרום להם להבין שהם לא יכולים לשבת על הגדר עד אינסוף ולהעלות את המחיר, ולהביא אותם להסכים לתהליך של הסדרה שבו הם יקבלו מגרשים ביישובים חוקיים וייכנסו למסלול תקין של חוק, סדר ומשילות.
ההצלחה הייתה כבירה. המדינה רשמה כ־200 אלף דונמים על שמה. 50 אלף כתוצאה ישירה מ'התביעות הנוגדות', והיתר הודות להסכמות בעקיפין, כשחלק מתובעי הבעלות העדיפו למשוך את התביעה הבלתי־מבוססת וליהנות מהפיצויים.
בהמשך הקימה הממשלה ועדה בראשות השופט בדימוס אליעזר גולדברג. בינואר 2009 פרסמה הוועדה את המלצותיה, ובראש סדר העדיפויות היא הציבה את סיום הטיפול בתביעות הבעלות. הממשלה הקימה ועדת יישום בראשות אהוד פראוור, ובספטמבר 2011 אימצה את ההמלצות. ועדת פראוור הייתה נדיבה מאוד והגדילה את היקפי הפיצויים המוצעים לתובעים, והמדינה החליטה לעגן את המסקנות בחוק.
המפנה התרחש בדצמבר 2011. צוות היישום ביקש ממשרד המשפטים להקפיא את מיזם התביעות הנוגדות, מתוך מטרה "לחזק את יחסי האמון" בין המדינה לבדואים. הפרקליטות נקטה צעד חריג למדי, וביקשה מבתי המשפט עצמם להימנע מפרסום פסקי דין בתיקים שהשופטים כבר דנו בהם. רשות מקרקעי ישראל התנגדה בחריפות למהלך, אולם טענותיה נפלו על אוזניים ערלות. המדינה הפסיקה להגיש תביעות נוגדות, והתוצאה בשטח הייתה מיידית ומוחשית: תובעי הבעלות שטרם התקבלה החלטה לגביהם החליטו לשבת על הגדר ולשמר את תביעותיהם, מתוך תקווה שבעתיד יוכלו להתמקח ולהעלות את גובה הפיצויים. החלטת ההקפאה לא עודדה הליכי פשרה, אלא דווקא מוססה אותם.
שותפות בזכויות ובחובות
המפנה התרחש עם כניסתו של אורי אריאל לתפקיד שר החקלאות בממשלה הנוכחית. המתנחל הבכיר מ'הבית היהודי' לקח תחת אחריותו את רשות הבדואים, ומינה את מקורבו יאיר מעיין לעמוד בראשה. ההחלטה האסטרטגית שקיבלו השניים הייתה הפרדה בין סוגיית הפיתוח וההשקעות הממשלתיות במגזר, לסוגיית ההסדרה.
"ההתיישבות הבדואית היא אירוע גדול בחיי מדינת ישראל", אומר השר אריאל ל'מקור ראשון', "אחרי עשרות שנים של הזנחה, יש היום שינוי מגמה. הביטוי המובהק שלה הוא בתקציב: אם תוכנית החומש הקודמת תוקצבה במיליארד שקלים, הנוכחית מתוקצבת בארבעה מיליארד, תוך התאמה הרבה יותר גבוהה לצרכים. זה אומר הכול".
איך התוכנית מטפלת בבעיית המשילות וההשתלטות על הקרקעות?
"תפקיד הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים הוא בדיוק זה. לדאוג שיחולו על הבדואים מאה אחוז חובות ובמקביל מאה אחוז זכויות, בדיוק כמו על כל אזרח אחר. ברשותך אני רוצה להתחיל דווקא בזכויות. קח אירוע אקטואלי: לפני כשבועיים נחנכה הבריכה הראשונה ברהט. חשבת פעם איך זה שבכל קיבוץ יהודי של 200 משפחות יש בריכה, ובעיר גדולה כמו רהט עד היום לא הייתה? בעיניי זה אבסורד. לא היו מכניסים אותם לבריכות של יישובים יהודיים, והם היו נוסעים לאום אל־פחם. עוד דוגמה טרייה: לאחרונה יצאו שני מכרזים להמשך הפעלה של תחנות רדיו ישראליות בערבית. בדקתי את תנאי המכרז, וגיליתי שהמפעיל לא נדרש לדאוג לכך שהשידורים שלו ייקלטו בפזורה הבדואית. הם לא בטווח האנטנות, ואף אחד לא סופר אותם. אבל הדוגמה הקשה ביותר בעיניי היא הביטחון: בצוק איתן נהרגו שלושה בדואים. בתחקיר התברר שהפזורה לא הופיעה בכלל על המפות של כיפת ברזל, ולא יירטו רקטות שנורות אליהם. הנושא אפילו לא עלה כשאלה לדיון.
"כשאני מתחיל להעניק שירותים נאותים כפי שמדינה מתוקנת צריכה להעניק לאזרחיה, אני יכול לדרוש גם מילוי חובות. התוצאות מדברות בעד עצמן: רשמנו 100 אלף דונם על שם המדינה, אנחנו מטילים קנסות כבדים על העבריינים שבונים באופן בלתי־חוקי, והפרקליטות הונחתה לתבוע את הוצאות הפינוי מעבריינים שלא הסכימו לפנות מאחזים בעצמם. הרבה יותר צווי הריסה מוצאים, והתוצאה היא ירידה של 22 אחוז בהתחלות הבנייה הבלתי־חוקית. לא רק בגלל המקל, אלא כי התמריץ לבדואי להיות עבריין נמוך היום בהרבה: עד לסוף שנה זו אנחנו נשווק 2,000 מגרשים ברהט, ובהמשך נפתח שם עשרות אלפי יחידות דיור. כל אחד יכול למצוא דירה או מגרש חוקיים".
תוכנית הפיתוח שלכם כוללת בעיקר הרחבת הקו הכחול ובנייה צמודת־דופן לישובים קיימים. היא מטפלת בעיקר בפזורה הפנימית, כלומר תושבי הערים והיישובים שחיים בבתים לא־חוקיים. איך תתמודדו עם הפזורה החיצונית של 50 אלף איש, שפזורים בשטח ענק המשתרע לכל רוחב הנגב הצפוני? אמרת שאתם לא מטפלים ב־13 אחוז של תובעי הבעלות, אבל הם הבעיה הגדולה.
"תוכנית החומש תגיע גם אליהם. קח למשל את שבט אבו־קוידר שמונה 3,500 איש ויושב על עשרת אלפים דונם מבאר־שבע לדימונה. הוא קיבל צווי פינוי אחרי שעבר את כל הבג"צים האפשריים ואמור לעבור לרהט. המשפחות שם מקשות: לאן בדיוק אתם רוצים להעביר אותנו? בתי המשפט מצדיקים אותם. השופטים לא ייתנו לך לממש אף צו פינוי בלי לראות כתובת יעד מדויקת. כשאני מפתח מגרשים ובונה עשרת אלפים יחידות, שכוללות שכונה מסומנת עבורם בתוך ההרחבה של רהט, הפינוי הופך לאפשרי. לקראת סוף השנה הבאה אני אוכל להראות מגרש לכל משפחה שם, וההסדרה תהפוך לאפשרית".
אגב, כמה משלם כל בדואי על מגרש מפותח שהוא מקבל מהמדינה?
"על הקרקע הוא משלם סכום סמלי של כמה אלפי שקלים בודדים, ועל הפיתוח 50 אחוז מהעלויות נטו. אם הוא מהפזורה, הם מקבלים פיצוי נוסף על העתקת הבית או הצריף".
הבדואים נותנים אמון בתוכנית שלך, או שהם ממשיכים להילחם נגד כל מתווה של הסדרה?
"לראשונה הם לא צריכים לסמוך על הבטחות. ראש השבט מוציא את הראש מהחלון ורואה בעיניים את הטרקטורים עובדים, כולל ביישובים שבהם בעשרים השנים האחרונות לא פותח אף מגרש. מיליארד שקל מושקעים היום בהקמת מוסדות ציבור. מול הבריכה שנחנכה ברהט בונים בימים אלה היכל תרבות ענק שלא יהיה שונה מזה של דימונה. נחל גרר באמצע העיר היה מזבלה לפגרים של פרות, והיום הוא הופך לפארק ענקי של קק"ל עם עצים ושולחנות ושבילי הליכה. האמון נרכש דרך עשייה. להגיד לך שאנשי הפזורה ירצו להתפנות מיוזמתם? זה לא יקרה. אבל בנסיבות החדשות יהיה להם הרבה יותר קל לקבל את המציאות".
יאיר מעיין מונה למנכ"ל הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב לאחר שמילא תפקידים כמו מנכ"ל משרד התשתיות ומנכ"ל עיריית ירושלים. "תוכנית החומש שלנו כוללת שלושה שלבים", הוא מסביר. "השלב הראשון הוא מענה לצורכי הריבוי הטבעי. זה כולל תכנון של 150 אלף יחידות דיור ופיתוח של 50 אלף יחידות מתוכננות. השלב השני הוא ההסדרה במקום של שבטים שחיים בפזורה. מדובר בהקמת יישובים חדשים שכבר לפני שנים הוחלט על הקמתם, ועד כה עדיין לא הוקמו. השלב השלישי הוא פינוי הפזורה החיצונית. אחרי שהצלחנו להגביר את האמון בין המגזר הבדואי לממשלה, נוכל לפנות אותם ליישובים המוסדרים. אנחנו בשנה השנייה של התוכנית, ונמצאים בשלב השני. הפינויים מתוכננים להתחיל בשנה הבאה".
נשמע פשוט מדי. בשנה הבאה כל תושבי המאחזים הבלתי חוקיים יסכימו להתפנות?
"סביב המגזר הבדואי נקשרים סיפורי אגדות. פגשתי המון בדואים שאף אחד לא דיבר איתם בכלל, אבל קובעים בשבילם שהם לא רוצים. רוב הבדואים מחכים לפתרון הסדרה רציני. כשאנחנו מתכננים 150 אלף יחידות, זה מענה רציני ולא דיבורים באוויר. המהלך הזה נעשה ברצינות, וגם אכיפת המשילות יכולה להיעשות ברצינות".
משילות במעשים
עמיחי יוגב הוא רכז דרום בעמותת 'רגבים'. הוא מתקשה להידבק באופטימיות של אריאל, ומציג תמונה מורכבת. את עיקר ההתקדמות מזהה יוגב בתחום האכיפה נגד בנייה בלתי־חוקית חדשה. "היחידה הארצית לאכיפת בנייה מוציאה כל חודש טיסת צילום, משווה לחודש הקודם ומסמנת איתורים של בנייה חדשה. הפקחים מגיעים לאלפי מבנים ומדביקים התראות בשטח. בעקבותיהם מגיעה המשטרה ופותחת בחקירה. היא מציעה לעבריינים לפרק לבד את המבנים, או להתמודד עם כתב אישום. 80 אחוז מהמבנים מפורקים לבד, ואלה שלא מתפנים מפורקים על ידי הרשויות".
איך קורה הנס הזה?
"ב־2009 הייתה החלטת ממשלה על הקמת יחידת יואב. זו מנהלת אכיפה שמקבילה למתפ"א ('מנהלת תיאום פיקוח אכיפה' הפועלת בצפון; י.י). ההבדל הוא שמתפ"א הוא גוף בעייתי ומסורס הכפוף למפקד המחוז. השוטר הבכיר תמיד ימצא 'מידע מודיעיני' שמתריע על חשש מהתפרעויות, וידחה את אכיפת הפינוי לסוף סדר העדיפויות. כשיש לו תיקי רצח לא מפוענחים הבנייה לא מעניינת אותו, ולכן בצפון אין כמעט הריסה של בנייה בלתי־חוקית. יחידת יואב היא לא חלק מהמשטרה, אלא יושבת במשרד לביטחון הפנים. היא כפופה ישירות לשר ולמנכ"ל, ויש לה יחידה ייעודית של 80־90 יס"מניקים שעושים עבודה נהדרת. האפקטיביות שלה גבוהה מאוד. ההרתעה שיש היום לא הייתה אף פעם".
אז מה לא עובד?
"הבעיה היא שאין מדיניות ברורה ותיאום רוחבי מלא בין כל גורמי האכיפה והמנהלת. התוצאה היא שאין תוכנית רצינית לפנות את הפזורות החיצוניות. מנהלת הבדואים נכנסה בכל הכוח לתכנון ופיתוח במגזר הבדואי, אבל הזניחה את ההסדרה, כלומר הכנסת הפזורה החיצונית פנימה לתוככי הקו הכחול של היישובים, והשבת הנגב לבעלות מדינת ישראל. חלק מהמגרשים שהמנהלת מתפארת בפיתוח שלהם היו מתוכננים כבר קודם, ורק עכשיו הגיעו לידי הבשלה. אני לא רואה שם בשורה גדולה".
הם יגידו לך שההסדרה תלויה בפיתוח, אחרת אין לך לאן לפנות את תושבי המאחזים בפזורה.
"עיקר הפיתוח הוא הרחבת היישובים הקיימים, במטרה להסדיר פזורה פנימית. האמירה שלפיה בשנה הבאה יתחיל פינוי של עשרות אלפי תושבי הפזורה החיצונית תלושה מהמציאות. אי־אפשר להבשיל צווי פינוי שיפוטיים בתוך שנה, וגם לא בתוך שנתיים. אם אתה רוצה לפנות 55 אלף איש ממאחזים, אתה חייב תוכנית רצינית עם סדרי עדיפויות והגדרת יעדים מדויקים, מי הולך לאן ומתי. במרחב אבו־תלול יש לך 5,000 תושבים על 11 אלף דונם, במולדה 5,000 איש על 13 אלף דונם. במאחז כמו מולדה אתה לא יכול לפנות כי יש תביעות בעלות, והקפאת התביעות הנוגדות מונעת את סגירת התיקים.
"התוכנית של רגבים מציעה פתרון מלא הכולל מיפוי של כל אדמות המדינה הפנויות ביישובים, שעליהן אפשר לבנות שכונות לפזורה החיצונית. כיום המנהלת מעדיפה לנצל את האדמות הללו למבני ציבור. אני אומר הפוך, מבני הציבור צריכים לקום על האדמות שיש עליהם תביעות בעלות. כך זה ידרבן את המועצות לסיים את התביעות כדי לקבל את התקציבים למבנים ציבוריים. את אדמות המדינה צריך להקצות למטרה אחת – קליטת הפזורה החיצונית.
"אני יכול להבין למה זה לא קורה. כל משפחה בפזורה החיצונית שתקבל צו תרוץ לבית המשפט. התיק יתגלגל בערעורים עד בג"ץ, ויסתיים אולי בעוד חמש שנים. המנהלת רוצה להראות תוצאות עכשיו ואין לה זמן לחכות, כי המנהלים שלה לא יהיו בתפקיד בעוד חמש שנים. לכן הרבה יותר קל לה להכשיר מסות של מגרשים, ולברוח מהתמודדות עם הבעיה האמיתית. המשימה הגדולה שלה היא לכנס ליישובים 55 אלף איש, ולפנות אותם משטחי ענק של קרקעות מדינה. יחידות האכיפה עושות עבודה מדהימה. צריך לנצל אותן כדי לעבור מקבץ אחר מקבץ בפזורה החיצונית, ולהכניס אותו לישוב מוסדר".
דובר הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים, יהושע מור־יוסף, דוחה את הטענות. "אתה חייב להתבונן בסוגיה מפרספקטיבה של מדינה", הוא אומר. "אנשים ברהט מתחתנים ומביאים ילדים. אם המדינה לא תיתן להם קרקע מוסדרת לגידול טבעי, הם ייקחו אותה. כשהמדינה תציף את השוק בקרקעות מוסדרות וחוקיות, ממילא המחיר של הקרקעות הלא־חוקיות ירד. היום עבריינים שבונים יודעים שהם עלולים להיתבע על הוצאות הפינוי, ולכן חושבים פעמיים. קח את אום אל־חירן שעלה לכותרות פעם אחר פעם. בסוף המדינה קיפלה אותם והם נכנסו לחורה.
"כשהקימו את רהט לא חשבו על ההתפתחות הטבעית, לא עשו תכנון ולא הוסיפו עתודות קרקע. אנשים ברהט מתחתנים, ואז או שהמדינה נותנת להם קרקע מסודרת או שהם לוקחים. יש ירידה בהיקף ההשתלטות על הקרקע הלא־חוקית, בגלל הגברת האכיפה. רוב מוחלט הורסים בעצמם, כי אומרים להם 'אם לא תהרוס, אתה תשלם את עלות ההריסה'. מתוך 240 אלף בדואים, כמחצית גרים בשטח לא מוסדר. מתוכם, חצי יוסדרו במקום. אם הם צמודי דופן לרהט, למשל, הקו הכחול יגדל והם ימצאו עצמם בתוך העיר. רהט הולכת להיות העיר עם תנופת הבנייה הגדולה ביותר במדינה. החצי השני יצטרכו לעבור דירה. בית המשפט לא מאפשר לפנות בלי כתובת יעד, והכתובות הללו מתהוות. כבר היום מפנים אלפי משפחות לצורך הארכת כביש שש דרומה. ככה נראית משילות. במעשים, לא בסיסמאות".
