מבקר המדינה: הפנסיות בצה"ל גדלו במאות מיליונים
דוח חמור של השופט בדימוס יוסף שפירא חושף תמונה עגומה על מצב הפנסיות בישראל: הרמטכ"לים חורגים כדרך שגרה מהסיכומים עם האוצר והממשלה לא מתמודדת ברצינות עם הזדקנות האוכלוסייה. צה"ל: "מיישמים את רוב ההערות"
מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, פרסם היום (ד') את דו"ח הביקורת על "הסדרי הפנסיה במדינה". הדו"ח עוסק בשלל נושאים הקשורים לפנסיה של משרתי הקבע בצה"ל, העלאת גיל הפרישה לנשים, יכולת המדינה לעמוד בהתחייבויות שלה לעובדי ציבור המקבלים פנסיה תקציבית, התייחסות לדמי ניהול הנגבים תמורת ניהול חשבון הפנסיה, והיכולת של הביטוח הלאומי לשלם קצבאות זקנה בעתיד.התמונה המצטיירת מהדו"ח עגומה למדי. נמצא כי ישנה חגיגת פנסיות בצה"ל מעל לרמה שהוסכמה עם המדינה, האזרח הקטן משלם דמי ניהול גבוהים מדי, שר האוצר לא פועל היטב בתחום העלאת גיל הפרישה לנשים, ויכולתו של המוסד לביטוח לאומי לשלם קצבאות בעתיד מוטלת בספק.
מעבר לנתונים אלו, פורסם כי בין גופים שונים, שאמורים לפעול ביחד למען רווחת האזרחים, יש מאבק שבו לא תמיד כל גוף מעביר את המידע שברשותו לאחרים. כמו כן, אופן ניהול הקרנות וכן התמהיל החסכוני שבהן אינו בהכרח הדרך הנכונה ביותר לתכנון עתיד אזרחי ישראל.
המבקר הביע גישה פסימית לגבי המצב בארץ בתחום הסדרי הפנסיות, וטען כי "ללא תיקון הליקויים, תתקשה הממשלה להבטיח ביטחון סוציאלי נאות לאזרחים בעתיד. על הממשלה להמשיך ולהתמודד עם הבעיה של הבטחת פנסיה נאותה לאוכלוסייה המבוגרת במדינה, ולהימנע מגלגול נטל התחייבויותיה הסוציאליות לדורות הבאים".
אחת המערכות שמוזכרות לרעה בדו"ח היא צה"ל. המבקר מציין כי "הרמטכ"לים הגדילו לאורך השנים את קצבת הפורשים באופן גורף ובשיעורים גבוהים, שהשפעתם המצטברת בתקציב המדינה נאמדת במאות מיליוני שקל בשנה. מנגד, צה"ל הערים קשיים על משרד האוצר בקבלת מסמך המדיניות המדויק של הרמטכ"ל בנושא הגמלאות והעביר רק נתונים חלקיים".
מבקר המדינה בדק ומצא כי ממוצע ההגדלות האחוזיות שניתנו לפורשי הקבע בשנת 2015 עמד על כ-8.8 אחוז, ובשנה זו יותר ממחצית הפורשים מצה"ל (63.9 אחוז) קיבלו הגדלה של 7 אחוז ומעלה בפנסיה התקציבית. "נתונים אלה גבוהים באופן משמעותי מהנתונים שהיו ידועים לוועדת לוקר ולחשבת הכללית, לפיהם רוב הפורשים זוכים להגדלה של כ-6 אחוז, ושהאומדן להגדלה הממוצעת הוא כ-6 אחוז", נטען על ידי המבקר.
המבקר מציין עוד שלמרות ההגדלה החריגה הזו "לא נמצא כי באכ"א ובמשרד הביטחון ניתנה התייחסות למגבלת תקציב הביטחון במתן הגדלות אחוזי הקצבה".
בין הצדדים - צה"ל, משרד הביטחון ומשרד האוצר - התנהלו יחסים בעייתיים, לפי דו"ח המבקר. מנכ"ל משרד האוצר והממונה על התקציבים "ניהלו משא ומתן על הסיכום התקציבי עם משרד הביטחון וצה"ל באופן לא תקין ולא יעיל, וללא ליווי של הייעוץ המשפטי במשרד האוצר". בנוסף, נטען בדו"ח כי "אגף התקציבים לא שיתף במשא ומתן את אגף החשב הכללי, אף על פי שהוא אמון על ביצוע ביקורות על נתוני השכר והגמלאות בצה"ל, וגם לא את אגף שוק ההון, על אף שהאגף אמון על קביעת הנחות אקטואריות בחישובי קרנות הפנסיה".
המבקר קבע כי "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התופעה של הגדלה גורפת של הגמלאות לאנשי הקבע, בלא שתועדה סיבת ההגדלה וללא יכולת לבצע בקרה נאותה על ההגדלות, למרות השפעתן המשמעותית על תקציב הגמלאות של מערכת הביטחון".
ממערכת הביטחון נמסר בתגובה לטענות בדו"ח כי "צה"ל ומשרד הביטחון קיבלו לידיהם את הדו"ח, ובעקבות כך התקיימה סדרת פגישות מקיפה בין צמרת מערכת הביטחון לבין צוותי המבקר, על מנת להכיר את הנושאים העולים בדו"ח לעומקם, לראות היכן ניתן להשתפר ולפעול למען הסדרת הנדרש. צה"ל מיישם את רוב ההערות המופיעות בדו"ח הלכה למעשה, כחלק מתהליך מתמשך של נקיטת צעדים חסרי תקדים, על מנת להביא לחיסכון משמעותי בהוצאה על כח אדם תוך הרחבת השקיפות".
עוד נמסר מטעמם כי "הביקורת נערכה שעה שצה"ל מצוי בעיצומו של תהליך ליישום שינויים רבים, בהם החלת מודל הקבע החדש שצפוי להביא להפחתה משמעותית בעלויות השכר והגמלאות והפחתת החבות האקטוארית הנובעת מהגדלות תקופת השירות. מאז תחילת הביקורת ננקטו בצה"ל צעדים נוספים, בהם מינוי צוות לבחינת היקף ההגדלות בגין תקופת שירות והידוק תהליכי הבקרה והפיקוח על מתן הגדלות אלה. נבהיר כי הגדלות תקופת השירות ניתנות לצה"ל כדין, בהתאם לחוק ולהחלטת הממשלה בנושא".
בנוסף, נטען על ידי מערכת הביטחון: "כמו כן, צה"ל פעל לחיזוק שיתוף הפעולה עם גורמי הביקורת והאוצר באמצעות העברת דו"חות חודשיים למשרד האוצר ומינוי ועדה משותפת של צה"ל, משרד הביטחון והחשבת הכללית לשם שיפור תהליכי השקיפות. זאת, לצד תהליכים של ייעול כוח אדם הכוללים ירידה בהיקף כח האדם בקבע, הפחתת היקף מכסות הפרישה, שינוי שיטת ניהול ההוצאה על השכר ועוד. על כן, ראוי כי לצד הביקורת יינתן ביטוי הולם גם למהלכים שעשה צה"ל בתקופה האחרונה אשר נותנים מענה ראוי לחלק משמעותי מהמלצות הביקורת".
סוגיה נוספת שבה עוסק הדו"ח היא ההיערכות הבלתי מספקת של המדינה להשפעות הכלכליות הנגזרות מהעלייה בתוחלת החיים. לעלייה בתוחלת החיים השפעה הן על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי, המשלם את קצבאות הביטוח הלאומי לזקנה וסיעוד, והן על הפנסיה מעבודה.
"מערכת הפנסיה במדינה עומדת בפני אתגרים גדולים הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהירידה הצפויה במספר האנשים בגיל העבודה ביחס לאוכלוסייה המבוגרת. התמודדות הממשלה עם אתגרים אלה נמצאה לא מספקת, ועשויה לפגוע בחיסכון הפנסיוני", נכתב בדו"ח. "על הממשלה לבחון דרכים להתמודדות יעילה עם העלייה בתוחלת החיים של נשים וגברים שתהיה בת-קיימה, בין היתר על ידי בחינת מתווה להעלאת גיל הפרישה לנשים באופן מדורג - ולהמשיך במקביל לפעול למתן פתרונות לנשים הנמצאות מחוץ למעגל העבודה".
המבקר קבע כי הממשלה לא נערכה כראוי להזדקנות האוכלוסייה ולצורך בהעלאת גיל הפרישה. בדו"ח נקבע, בין היתר, כי אי-העלאת גיל הפרישה לנשים צפויה לגרום ל"השפעות שליליות מהותיות" על המשק ועל הנשים המבוגרות הפורשות לפנסיה: "אי העלאת גיל הפרישה לנשים עלול להנציח פערים כלכליים ואי-שוויון בין גברים לנשים, כתוצאה מהנצחת שיעור התחלופה הנמוך יותר של נשים בהשוואה לזה של גברים, וכן צפוי להנציח את שיעורי העוני הגבוהים יותר של נשים מבוגרות לעומת גברים מבוגרים".
כמו כן נטען בדו"ח כי "על הממשלה לבחון את מדיניותה בנוגע להעלאת גיל הפרישה לנשים ולהמשיך לפעול למתן פתרונות לנשים הנמצאות מחוץ למעגל העבודה, שהעלאת גיל הפרישה צפויה להחריף את מצבן".
בבדיקה של משרד המבקר נמצא כי בשנת 2015 עמדה ההתחייבות של הממשלה בגין אי-העלאת גיל הפרישה לנשים על כ-5.6 מיליארד שקל, ובשנים 2015-2010 שולם בכל שנה על חשבון ההתחייבות סכום מצטבר של כ-604 מיליון שקל. כלומר, אי-העלאת גיל הפרישה לנשים מ-64 ל-67 כרוך בהוצאה מצטברת מתקציב המדינה בשנים הבאות. שר האוצר, משה כחלון, השתהה על פי הדו"ח בהקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים, והקים אותה רק תשעה חודשים לאחר החלטת הממשלה בנושא.
הפגיעה האפשרית במשק מאי-העלאת גיל הפרישה צפויה להתבטא בפגיעה באיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי; בסיוע ממשלתי בהיקפים של מיליארדי ש"ח לקרנות הפנסיה הוותיקות; בירידה בהכנסות המדינה; בעליה בהוצאות הממשלה; ובהרעה ניכרת ביחס חוב-תוצר בטווח הארוך.
מצבו של הביטוח הלאומי, על פי הדו"ח, אינו פשוט. ההחלטות שהתקבלו במסגרת התוכנית הכלכלית לשנת 2016 לצמצום הגירעון התפעולי של המוסד לביטוח לאומי, וצעדי החקיקה שהוביל משרד האוצר הם "צעד ראשון", על פי הדו"ח, להתמודדות עם הגירעון התפעולי והאקטוארי של המוסד לביטוח לאומי. "אולם, אין די בצעדים אלה, והם אינם פותרים באופן מספק את בעיית האיזון האקטוארי של המוסד לביטוח לאומי", צוין בדו"ח.
בנושא זה הוטחה ביקורת נגד שר האוצר משה כחלון. מבקר המדינה העיר לשר כי הוא לא מיישם החלטת ממשלה שהוא חבר בה, השתהה ביישום החלטת ממשלה אחרת, ולא פועל לתיקון הליקויים בעניין הטיפול בגירעון של המוסד לביטוח לאומי.
"כחלון לא הגיש לממשלה תכנית לטיפול בגירעון התפעולי של המוסד לביטוח לאומי ולא פעל לקיים הליך התייעצות עם שר הרווחה והשירותים החברתיים, המוסד לביטוח לאומי והמועצה הלאומית לכלכלה. עוד העלתה הביקורת כי שר האוצר השתהה ביישום החלטת הממשלה מיוני 2015 בנוגע להתאמה הדרגתית של גיל הפרישה", נטען בדו"ח.
במקביל, העביר דו"ח המבקר ביקורת על הממשלה, שלא דנה בהמלצות הוועדה לאיתנות פיננסית, "לרבות בהסתייגות של הוועדה מהשימוש בעודפי התקציב של המוסד, למימון הוצאות הממשלה בהווה במקום לחיסכון עבור מימון הקצבאות בעתיד".
העתיד בנושא זה, לפי המבקר, שחור. הדו"ח מציין כי העלייה בתוחלת החיים, הזדקנות האוכלוסייה והירידה הצפויה באוכלוסייה שבגיל העבודה ביחס לאוכלוסייה המבוגרת, "יקשו על הממשלות בעתיד להבטיח ביטחון סוציאלי לאזרחים". המבקר גם מבהיר כי "על הממשלה לבחון מנגנונים שיאפשרו לה להימנע משימוש בכספים המיועדים לביטחון סוציאלי לצריכה שוטפת, ולהבטיח כי הכספים המשולמים על ידי האזרחים במסגרת הביטוחים הסוציאליים יופנו להבטחת ביטחונם הסוציאלי בעתיד".
כזכור, לפני כחמישה חודשים התייחס מנכ"ל הביטוח הלאומי, פרופ' שלמה מור-יוסף, לאתגרים של העלייה בתוחלת החיים, בעיקר בהקשר של תשלומי הביטוח הלאומי וקצבאות הזקנה. בכנס הראשון לכלכלת זקנה של החוג לגרונטולוגיה ולמדעי הזקנה באוניברסיטת חיפה הציג מור-יוסף הערכות שלפיהן בשנת 2048 מדינת ישראל לא תוכל עוד להבטיח את תשלומי קצבאות הזקנה. "אין ספק שיש צורך בתוכנית לאומית, ותוכנית כזו יכולה להגיע רק ממקום אחד – מראש הממשלה", הוא קבע.
אחת הדרכים שמור-יוסף הציג לפתרון אפשרי הייתה העלאת גיל הפרישה. בהקשר זה אמר כי הוא אינו חושב שיש להשוות את גיל הפרישה לגברים ונשים: "אנחנו לא משווים את כל התנאים לכל אורך שנות העבודה, אז דווקא בפרישה להשוות? צריך להשאיר את היתרון הזה לנשים".
הדו"ח גם מעלה כי לאדם מן היישוב, החוסך לפנסיה, קשה לקבל ייעוץ אובייקטיבי שאינו מוטה בבואו לבחור את המסלול הנכון עבורו, ואם הוא אינו מאוגד במקום עבודה גדול, אז לא מן הנמנע שישלם דמי ניהול מקסימליים, שיקטינו את קצבתו בשיעור ניכר: "משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון, כי לאור השיעור הנמוך של מספר בעלי רישיון יחידים לייעוץ פנסיוני, ומאחר שייתכן שחלקם אינו עוסק במתן ייעוץ פנסיוני כלל, קיים חשש להיעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הבוחן את צורכי המבוטח למרבית האוכלוסייה".
בנוסף, על פי הדו"ח, אגף שוק ההון אף לא ביצע כל ביקורות בתחום הייעוץ הפנסיוני בקרב בעלי רישיונות לייעוץ פנסיוני, כפי שביצע אצל בעלי רישיון אחרים בשוק, כדוגמת סוכני ביטוח וסוכנויות ביטוח. "לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי אגף שוק ההון יבחן בהקדם את מבנה הבעלות של סוכנויות הביטוח וההסדר, וישקול בין היתר הסדרת הוראות הקובעות מגבלות מתאימות בעניין הפצת מוצרי חברת האם באמצעות סוכנות בבעלות, באופן שיובטח טיפול מקצועי ובלתי תלוי במהלך השיווק הפנסיוני הניתן ללקוחות" נטען על ידי המבקר.
בדו"ח יש קטע מיוחד שמתייחס לדמי הניהול המופרזים שמשלמים פנסיונרים. "לדעת משרד מבקר המדינה על אגף שוק ההון לבחון בהקדם נקיטת צעדים נוספים בכדי להוריד את דמי הניהול שמשלמים פנסיונרים, ובכלל זה קביעת תקרת דמי ניהול נמוכה יותר לפנסיונרים, המשקפת את העלות הכלכלית האמיתית של ניהול תיק הפנסיונר", נטען בדו"ח. "כמו כן, על אגף שוק ההון לעקוב אחרי שיעור דמי הניהול שמשלמים עמיתים הפורשים לפנסיה כדי לוודא שההסדרה החדשה, המקבלת ביטוי הן במנגנון החדש לחישוב קצבאות העמיתים והן בתיקון החקיקה, היא אפקטיבית וגורמת להורדת דמי הניהול".
נושא מרכזי שבו מתעסק הדו"ח, ומבקר המדינה מעיר לגביו בחומרה, הוא אי-תיעוד הדיונים והיעדר מסמכים מקצועיים של ועדת האקטואריה של הממשלה. "משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שהדיונים של ועדת אקטואריה, האחראית ברמה המקצועית לחישוב החבות האקטוארית לפנסיה התקציבית, המסתכמת במאות מיליארדי שקל, מתנהלים ללא קיומם של מסמכים, לרבות נושאים לדיון, חוות דעת מקצועיות וסיכומי דיון", נכתב בדו"ח.
עוד נרשם בדו"ח המבקר כי "חלק מהליקויים בחישוב החבות האקטוארית שצוינו לעיל נמשכים זה כעשור, ועולה חשש שהטיפול בהם לא עלה כלל לדיון בוועדת האקטואריה בשנים האחרונות. משרד מבקר המדינה כבר העיר בדוחות קודמים על היעדר תיעוד של החלטות באגף החשכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר לחשבת הכללית כי עליה לפעול לאלתר לטיפול בהיעדר התיעוד של דיוני ועדת אקטואריה, ולבחון את דרכי עבודתה בכלל ולאור הליקויים שצוינו לעיל בפרט".
המבקר התייחס לליקויי הרישום גם בנוגע לספרי אגף התקציבים של משרד האוצר. "בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שאגף התקציבים ואגף החשכ"ל אינם מציגים בספרי עיקרי התקציב ובדוחות הכספיים של הממשלה את התזרים הצפוי בגין פנסיה תקציבית ביחס לתזרים הצפוי של התוצר, וביחס לתזרים ההוצאה הצפוי של תקציב המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים ולאגף החשכ"ל שדרך הצגת התזרים בדוחות הכספיים ובספרי עיקרי התקציב אינה מספקת ואף יכולה להטעות. זאת משום שאין היא מאפשרת בחינה הולמת של יכולת המימון של התזרים ושל נטל התזרים על תקציב המדינה".
תחום נוסף בו מתעסק המבקר הוא היכולת של האזרחים להרוויח תנאי פנסיה משופרים בעקבות תחרות במשק בין הגופים השונים. ביחס לכך קובע המבקר כי "שוק החיסכון הפנסיוני בישראל מאופיין בריכוזיות גבוהה. בסוף שנת 2015 ניהלו חמישה גופים כ-97 אחוז מהנכסים בענף הפנסיה ובענף ביטוח החיים".
עוד מציין המבקר כי "בדו"ח יציבות פיננסית מיוני 2015 ציין בנק ישראל כי החיסכון המוסדי של הציבור לכל הטווחים סובל מריכוזיות גבוהה, הבולטת במיוחד בענף החיסכון הפנסיוני - פנסיה חדשה וביטוח. הריכוזיות הגבוהה עלולה להוות סיכון ליציבות הפיננסית של המערכת".
עוד צוין בדו"ח כי לצד הריכוזיות הגבוהה סובל ענף החיסכון לטווח ארוך גם מ"ניידות נמוכה", והשילוב של שני אלה יחד עלול להקטין את התחרות בענף, ובכך "לייקר את דמי הניהול ולפגוע בתשואות". בהקשר לכך, נכתב כי "מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עולה שבשנת 2015 שילמו כל הפנסיונרים בחמש קרנות הפנסיה החדשות הגדולות דמי ניהול מקסימליים".
אקו"ם