שתי מערכות הבחירות העוקבות הכניסו את הממשלה לקיפאון עמוק, והפכו את 2019 לשנה אבודה במונחי הפעילות הממשלתית. חוסר ההכרעה של הבחירות האחרונות, והאפשרות הריאלית של סבב בחירות שלישי, גרמו לכך שבמשרד האוצר נערכים לכך שגם 2020 תתחיל ללא ממשלה מתפקדת, ועל כן – ללא תקציב.
החשב הכללי הנחה השבוע את חשבי משרדי הממשלה להימנע מאישור התקשרויות כלכליות חדשות, והודיע כי כל הוצאה של יותר מ־200 אלף שקלים תדרוש אישור מיוחד. "שנת 2020 צפויה להיפתח ללא תקציב מאושר", כתב החשב, "לא ניתן להעריך באיזה שלב של השנה יאושר תקציב המדינה". משרדי הממשלה מתבקשים, אם כן, "שלא לקבוע עובדות בשטח".
על פי חוק יסוד: משק המדינה, כל עוד לא קיים תקציב מאושר, משרדי הממשלה יכולים להוציא בכל חודש סכום השווה לאחד חלקי שנים־עשר מהתקציב הקודם, בתוספת הצמדה למדד. במצב כזה, החוק מחייב להעניק קדימות לקיום התחייבויות והסכמים, ולתחזוקת השירותים החיוניים. פרויקטים גדולים וחשובים נדרשים לחכות כבר כמעט שנה, ללא אופק לביצוע.
הרמטכ"ל אביב כוכבי עובד מאז כניסתו לתפקיד על תוכנית רב־שנתית חדשה לצה"ל. התוכנית כוללת תוספת אמצעי לחימה וחיזוק מערכי מודיעין, וכן מערך מבצעי חדש להתמודדות עם איומים מתחדשים. כוכבי הכריז לאחרונה כי כבר החל ביישום התוכנית, אך גם הוא יודע שכל תכנון או ביצוע כתובים על הקרח כל עוד לא ידועה זהותם של ראש הממשלה, שר הביטחון ושר האוצר – וכמובן כל עוד לא ידוע מה התקציב שיעבוד איתו, ואם יזכה לתוספות התקציביות שתוכניתו נשענת עליהן.
במערכת הבריאות, כל תוכנית להרחבת שירותי הבריאות ותוספת תקנים נמצאת בהמתנה כבר כשנה. רק השבוע התחילה ועדת סל התרופות את עבודתה – ללא מסגרת תקציבית. הוועדה נדרשת לקבוע אילו תרופות ייכנסו לסל התרופות וישרתו את אזרחי ישראל ב־2020, אך ללא ידיעה אם סל התרופות יישאר כשהיה, יורחב כפי שמעוניין סגן השר ליצמן, או דווקא יקוצץ. במשרד הבריאות התריעו לאחרונה כי חסרים להם כ־40 מיליון שקלים כדי להכין את קופות החולים וחדרי המיון לקראת חורף קשה והתחלואה המוגברת שמגיעה איתו, אך בהינתן המצב הפוליטי – אין אפשרות להקצות את הכספים הללו.
תוכניות נוספות שנאלצות להמתין לממשלה מתפקדת הן הקמת רשת מטרו בגוש דן, תוכנית חומש חדשה למגזר הערבי, ושלל התוכניות החברתיות של כחלון: נטו משפחה, נטו מכסים, נטו תעשייה ומחיר למשתכן שכולן נקבעו בהוראת שעה והממשלה צריכה לחדש אותן מדי שנה בשנה, תוך מציאת מקורות תקציביים. גם הנכים ימתינו לתוספות שהובטחו להם. הממשלה האחרונה אמנם אישרה מתווה להעלאת קצבאות הנכים, אך לא הגדירה מקורות תקציביים.
בשנת 2020 תעבוד הממשלה לא רק על פי תקציב ישן, אלא על פי תוכניות עבודה של השנים הקודמות. מכיוון שהתקציב בישראל הוא דו־שנתי, המשמעות היא שמשרדי הממשלה ב־2020 יפעלו על בסיס תוכנית עבודה שנכתבה ב־2017, ותקציבה אושר בעבור השנים 2018־2019. חלקה הגדול כבר לא רלוונטי, ואין ממשלה שתתווה תוכנית חדשה.
הבור מעמיק
המגבלה התקציבית מייצרת מצב שבו מקצצים במה שאפשר, אבל לא במה שצריך לקצץ. בדצמבר הקרוב יקבלו עובדי המדינה תוספת של 1.9% לשכרם, בעלות של כמעט שני מיליארד שקלים, אחרי שכמה הסכמי מסגרת שנחתמו עם ההסתדרות בשנים האחרונות כבר העלו את שכרם באופן דרמטי. כדי לממן את התוספת הזו והתחייבויות אחרות, יידחו או יתבטלו פרויקטים ויוזמות שביצועם טרם החל. ברוב המקרים מדובר במיזמי תשתיות גדולים ובשירותים לאזרח. השומנים הגדולים של הממשלה נותרים על כנם.
על הגדר יושבים ומחכים לתורם, ולא כל כך בשקט, שתי אוכלוסיות חזקות: המורים והרופאים. הסכם השכר של המורים אינו בתוקף כבר מיוני האחרון, אך תמורת אתנן קטן שניתן למורים הפנסיונרים הסכימה הסתדרות המורים לדחות את הדיונים הרציניים יותר על תוספות השכר ל־1 בינואר, מתוך אמונה שעד אז תיכון ממשלה. הסכם השכר של הרופאים, שנחתם לפני עשור, נפתח מחדש בשנה הבאה, ועלותו צפויה להיות כבדה מאוד.
השנה האבודה במונחים תקציביים לא הייתה נוראית כל־כך אלמלא תקציב המדינה לא היה בחריגה כה חמורה מהתקציב המאושר. מדינת ישראל לוקחת הלוואות כדי לממן את הוצאותיה ("הגירעון התקציבי"), אבל מאז המשבר הכלכלי של 1985 הממשלה מגבילה את גובה ההלוואות שהיא רשאית לקחת. גובה הגירעון שאושר לשנת 2019 עומד על 40.2 מיליארד שקלים, אבל את הסכום הזה עברנו כבר באוגוסט, וההוצאות ממשיכות להיערם. החריגה מהגירעון צפויה להגיע לכ־15 מיליארד שקלים ב־2019 ול־21 מיליארד ב־2020. מדובר בהוצאות שהממשלה הקודמת התחייבה אליהן, אך ללא הכנסות שיממנו אותן. זהו "הבור התקציבי", והוא ימומן באחת משלוש דרכים: קיצוץ בהוצאות, העלאת מיסים או הגדלת ההלוואות שמדינת ישראל לוקחת. כל אחת מהדרכים הללו דורשת ממשלה מתפקדת.
זוהי העלות האמיתית של הקיפאון הממשלתי: הגירעון תופח, אך שום צעד לא ננקט כדי לרסנו. 2019 תסתיים, וישראל לא תעמוד ביעד הגירעון שהציבה לעצמה. זהו איתות בעייתי למשקיעים ולעולם, והוא עלול לגרום בסבירות גבוהה להורדת דירוג האשראי של ישראל ולהעלאת שיעור הריבית שהיא משלמת על החוב שלה.
חמור מכך: כפי שמתריעה בשנה האחרונה הצמרת הכלכלית של ישראל, מנגיד בנק ישראל ועד ראש אגף תקציבים – על גירעון, חמור ככל שיהיה, אפשר לכסות בימי שלום. קיצוצים והעלאות מיסים הם לא צעדים פופולריים, אבל הם אפשריים ונסבלים כשהכלכלה מצליחה ומשגשגת. הם הופכים לקשים עד בלתי אפשריים תחת משבר כלכלי, אבטלה גבוהה או מיתון עולמי. השנים האחרונות בישראל היו שנים של צמיחה ושגשוג, אך בעולם כבר מסתמנת האטה בצמיחה הכלכלית, וייתכן כי היא תשיג אותנו – ובקרוב.
בנוסף, בישראל תמיד נמצאת על השולחן אפשרות של מלחמה או מבצע גדול שידרשו הוצאה תקציבית משמעותית, המתווספת על ההוצאות המנופחות מדי. תחת הנחה של מיתון או מלחמה, ההוצאות הממשלתיות מזנקות וההכנסות הולכות ויורדות – כלומר הגירעון התקציבי ילך ויתפח. בארגנטינה וביוון זה לא נגמר טוב.
