נייר עמדה חדש של פורום קהלת (מאת שי ניצן־כהן, שמעון נטף ואביעד בקשי) מפרק את תפוח האדמה הלוהט ששמו הוועדה לבחירת שופטים. בעידן שבו שופטי בית המשפט העליון יכולים לקבוע מי יכהן כראש הממשלה, או לשקול פסילה של חוק יסוד ציוני מדי, חשוב לבחון באופן בלתי תלוי כיצד פועלות מדינות אחרות בעולם.
המחקר של קהלת התמקד בשלוש קבוצות: מדינות ה־OECD; המדינות המובילות במדד הדמוקרטיה של קבוצת "האקונומיסט" לשנת 2018; ו־50 מדינות ארה"ב.
31 מ־36 החברות ב־OECD מעניקות את השליטה בזהות שופטי הערכאה החוקתית העליונה לנבחרי הציבור. מתוכן: ב־10 מדינות השופטים נבחרים בשיתוף פעולה בין הרשויות המבצעת והמחוקקת, ב־6 מדינות הרשות המחוקקת לבדה בוחרת בשופטים, ב־10 מדינות הם נבחרים רק על ידי הרשות המבצעת, וב־5 מדינות נוספות מיושם מודל מפוצל, שבו נבחרי הציבור שולטים בזהות רוב השופטים המכהנים.
את המודל האמריקני כולם מכירים. שם הנשיא בוחר את שופטי בית המשפט העליון באישור הסנאט. אבל גם בצרפת שופטי המועצה החוקתית נבחרים על ידי הנשיא ושני בתי הפרלמנט. באוסטרליה שר המשפטים הוא שבוחר את שופטי בית המשפט העליון, ביפן הם נבחרים על ידי הממשלה ובאישור כלל הציבור במשאל עם, ואילו באיטליה אחראים נבחרי הציבור לקביעת זהותם של 10 מתוך 15 שופטי בית המשפט לחוקה (והיתר נבחרים על ידי מערכת המשפט).
רק ישראל, בריטניה, לוקסמבורג, טורקיה ויוון מעניקות בידי גורמים שאינם נבחרי הציבור את האפשרות להכריע את זהות שופטי הערכאה החוקתית (כולם או רובם). אולם, בבריטניה ובלוקסמבורג אין לבית המשפט סמכות לפסול חקיקה, ולפיכך הציבור, באמצעות נבחריו, מוסיף ושולט בהתוויית המדיניות.
פילוח של 30 המדינות המובילות במדד הדמוקרטיה לשנת 2018 מעלה תוצאות דומות: ב־25 מהמדינות המדורגות, נבחרי הציבור הם שמכריעים את זהות כל שופטי הערכאה החוקתית העליונה או רובם. מתוכן: ב־11 מהמדינות השופטים נבחרים על ידי הרשות המבצעת; ב־6 מדינות בוחרת אותם הרשות המחוקקת; ב־4 מדינות נעשית הבחירה בשיתוף בין הרשויות המבצעת והמחוקקת, וב־4 מדינות מיושם המודל המפוצל, שבו מכריעים נבחרי הציבור בדבר זהותם של רוב שופטי בית המשפט. גם בקרב קבוצת מדינות זו, רק 4 מדינות – מלבד ישראל – אינן מפקידות את סמכות בחירת השופטים בידי נבחרי ציבור: לוקסמבורג, בריטניה, מאוריציוס ובוטסואנה.
בארצות הברית המאזן מוקצן עוד יותר: כל מדינות ארה"ב מעניקות לציבור את סמכות בחירת השופטים לערכאה החוקתית העליונה. ב־22 מתוכן מדובר על בחירה ישירה בקלפי. ב־4 מדינות נבחרי הציבור בוחרים את השופטים ללא מעורבות של ועדה מקצועית. ב־24 מן המדינות ישנה מעורבות של ועדה מקצועית המגישה רשימת מועמדים מצומצמת לנבחרי הציבור, אולם הפוליטיקאים בוחרים בסוף את המועמד הרצוי מבחינתם.
עם זאת, ב־16 מ־24 המדינות שבהן יש מעורבות של ועדה מקצועית נבחרי הציבור קובעים את זהותם של רוב חברי הוועדה המקצועית. בנוסף, מתוך אותן 16 מדינות, באחת עובר המינוי הליך אשרור בפני בתי המחוקקים בתום כל קדנציה, וב־8 מדינות נערכות בחירות אשרור ישירות על ידי הציבור הרחב, לרוב עד כשנתיים ממועד המינוי.
לבסוף, ב־8 מדינות ממונים השופטים על ידי מושל המדינה, במעורבות ועדה מקצועית שאת רוב חבריה לא ממנים נבחרי ציבור. אולם, בכל המדינות הללו עומדים השופטים לבחירות אשרור כלליות ישירות על ידי הציבור הרחב, לרוב סמוך מאוד למועד המינוי, וכן לבחירות אשרור חוזרות בתום כל קדנציה.
ישראל היא בין המדינות הדמוקרטיות היחידות בעולם שמעניקות כוח מופרז לבית המשפט העליון.
האם טורקיה ויוון הן המודל הראוי לבסס עליו בית משפט מקצועי ובלתי תלוי?
בשורה התחתונה, בכל מדינות ארצות הברית הליך בחירת השופטים לערכאה החוקתית העליונה מסור לידי הציבור, אם בבחירות ישירות ואם באמצעות נציגיו הדמוקרטיים, אם בהליך הבחירה עצמו ואם במסגרת הליך אשרור. גם במדינות שקיימת בהן מעורבות מחייבת של גורמים מקצועיים, השופטים עומדים לבחירות אשרור כלליות סמוך למועד מינוים, כדי להבטיח לגיטימציה דמוקרטית לכהונתם. בסך הכול, ב־38 מדינות הציבור מעורב בבחירת השופטים באופן ישיר, באמצעות בחירה דמוקרטית בקלפי, וביתר הוא משפיע על הליך הבחירה באמצעות נציגיו.
ממצאי המחקר מלמדים כי חלק הארי של הדמוקרטיות שנבחנו מפקיד את סמכות בחירת שופטי הערכאה החוקתית העליונה במדינה בידי נבחרי הציבור. במדינות ארצות הברית הדברים מובהקים אף יותר – ב־22 מן המדינות הציבור קובע במישרין את זהות שופטי הערכאה, ואילו בכל היתר הוא עושה זאת באמצעות נציגיו.
לנוכח ממצאים אלו, מתחדדת ייחודיותה של ישראל בנוף הסדרי בחירת השופטים ברחבי העולם. שיטת בחירת השופטים בישראל סובלת מבעיה דמוקרטית קשה: השופטים נטלו לעצמם סמכויות מרחיקות לכת, המציבות אותם מעל לנבחרי הציבור בסוגיות קריטיות, אולם איש לא בחר בהם בקלפי לקבוע מדיניות ולהחליט החלטות ערכיות.
בפורום קהלת לא טוענים שאין מקום לשמוע את קולם של השופטים בנוגע למינויים לבית המשפט העליון, אבל כן מבקשים לשנות את מאזן הכוחות בוועדה כך שלא תינתן זכות וטו לשופטי העליון בבחירת חבריהם. מחקר המשפט המשווה גם נותן פרופורציות, וגם מציע הזדמנות לבדוק איזה מודל עובד טוב יותר בשטח. אנו מדברים הרבה על אמון הציבור בבתי המשפט, אולם בפועל, צורת מינוי השופטים שלנו מציבה אותנו באותה קבוצה עם טורקיה ויוון. האם זהו המודל הראוי ביותר לבסס עליו בית משפט מקצועי ובלתי תלוי?
