זה חצי שנה, למן תחילת כהונתה של הממשלה הנוכחית ועד עתה, שההתיישבות ביו"ש נזנחה כמעט לחלוטין. במשרדי הממשלה הרלוונטיים להתיישבות לא מתקיימת כמעט עבודה שיטתית בסוגיות הבוערות, ולא מקודמת יוזמה משמעותית בעניינן – לא בסוגיית ההסדרה ולא ביחס להשתלטות הפלסטינית המאורגנת על שטחי C (המנהל האזרחי אמנם פועל, אך מצבת כוח האדם שלו ומסגרת התקציב שלו מצומצמות ואינן קרובות להלום את הצורך). הריבונות שהובטחה נקברה קבורת חמור, וזה כמעט שנה לא ניתנו אישורי בנייה להתיישבות.
כתבות נוספות באתר מקור ראשון:
– עתירה חדשה נגד איכוני שב"כ: פגיעה שאינה מידתית
– משפחה אחת: קליפ חדש יאחד את העולם במאבק בקורונה
– בעזה מאותתים לישראל: השקט עומד להסתיים
אמנם בשבוע שעבר התקיימה בשעה טובה וברוכה ישיבת מועצת התכנון העליונה – אחרי שלא התכנסה יותר משמונה חודשים – אולם גם עתה אין מדובר במספר יחידות הדיור המתאים לשנת ממשל טראמפ, והמגבלות המדיניות עדיין בעוכרינו. בשורות הבאות אציג את מצב פני הדברים עתה, כפי שאני מבין אותו, ואציע כמה מן הפעולות שיש לנקוט בהקדם.
בשנים האחרונות, במקביל לנעשה במשרדי המשפטים והביטחון ובשיתוף עימם, פעלה ועדת ההסדרה. בראשות ועדה זו, שאיננה קשורה לחוק ההסדרה – שכזכור נפסל בבג"ץ לפני חודשים ספורים – עמד בתחילה ד"ר אביחי מנדלבליט בעת ששימש מזכיר הממשלה, ולאחר מכן החליפה אותו השופטת חיה זנדברג.
הוועדה הגישה לראש הממשלה כמה המלצות, ובכללן פתרונות מעשיים לרוב הבעיות הכרוכות בהסדרת המבנים הבעייתיים ביישובים הקיימים (בעיקר מוחרגי צוות ״קו כחול״); היא הייתה אמורה ללוות את מימוש ההמלצות בשטח, ולהתמודד עם בעיות שיצוצו במהלך יישומן. בפועל, חוק ההסדרה – שנפסל בבג"ץ בלי שהצליח להסדיר אף לא מרפסת אחת – עצר את עבודת הוועדה. בהמשך מונה פנחס ולרשטיין כדי לממש את הפתרונות שהציעה הוועדה, אך מסיבות שונות עלו המאמצים בתוהו. תוצאות – אַין.
סוגיה התיישבותית נוספת, מלבד המבנים הבעייתיים הנ"ל, הייתה מעמדם של ארבעים יישובים ביו"ש שהוקמו מכוח "צווי תפיסה" צבאיים ואשר התגלו קשיים משפטיים בהמשך פיתוחם. בשנים האחרונות התקיימו שיתופי פעולה בין־משרדיים בסוגיה זו, לשם כתיבת חווֹת דעת שלפיהן אפשר יהיה להמשיך לבנות ביישובים הללו; אך כיום לא נעשית כל התקדמות לפתרון הבעיה. העניין תקוע במשרד המשפטים, ופתרונות ליישובים אין. בשנים האחרונות בוצעה גם עבודה – בשיתוף עם המנהל האזרחי – לשם הסדרת המאחזים, 75 בקירוב. גם עבודה זו מתנהלת בעצלתיים ולא התקדמה לקראת מימוש. יצוין כי בנוגע לחווֹת, כ־25 במספר, החלה עבודת מטה משמעותית וכולי תקווה כי היא תיתן את אותותיה.
בתקופת כהונתה של הממשלה הקודמת החל טיפול בסוגיית ההסדרה ובהשתלטות הפלסטינית על שטחי C. היה זה פרי שיתוף פעולה של משרד הביטחון (השר לשעבר ליברמן וסגנו בן־דהן) עם משרד המשפטים (השרה לשעבר איילת שקד), אך פעילות זו נקטעה עם נפילת הממשלה בסוף 2018. התעוררות קלה בטיפול בהשתלטות על שטחי C נרשמה בימי כהונתו הלא ארוכה של נפתלי בנט במשרד ביטחון, אך היא לא הצליחה לקרום עור וגידים.
כיום, כאמור, לא מתקיימת כל פעולה יזומה – כל שכן לא שיטתית וסדורה – בסוגיית ההסדרה. הוא הדין להשתלטות הפלסטינית על שטחי C: מלבד פעולותיו הרגילות כאמור של המנהל האזרחי, לא ננקטת עתה כל פעולה משמעותית בעניין הדחוף הזה. ממילא אין גם היערכות לניצחון במערכה כה חשובה. אמנם לאחרונה החל ח"כ צבי האוזר, יו"ר ועדת חוץ וביטחון, לעורר דיון בעניין המערכה על שטחי C ולעקוב אחר הטיפול בה. זו פעולה חיונית מאוד מצד הרשות המחוקקת, אך לצידה נדרשת פעולה משמעותית – ומשלימה – של הרשות המבצעת.
זאת ועוד: בעת הזאת מכהנים שני שרים במשרד הביטחון – ח"כ בני גנץ, ולצידו מיכאל ביטון, השר לנושאים אזרחיים וחברתיים במשרד הביטחון. אולם ענייני ההתיישבות – שכל עוד לא הוחלה הריבונות המיוחלת על יו"ש, כפופים ברובם למשרד הביטחון – מתנהלים בעצלתיים. למעשה, לא מדובר רק ביו״ש; גם ענייני ההתיישבות בשאר חלקי הארץ אינם מטופלים. במועצות רבות ברחבי ישראל, הליכי גריעת שטחי אש לשם הרחבת ההתיישבות, החקלאות, התעשייה והתיירות (וכן שת״פ בעניין רעייה בשטחי אש) אינם מקודמים בקצב הראוי. בהקשר זה ראוי לציין כי בממשלה הנוכחית הוקם משרד ייעודי לנושא ההתיישבות; אף שלא ברור מהן סמכויותיו בנושאים אלה, מצופה מן השר הממונה ללמוד את הנושאים המדוברים במהירות ולנסות להוביל מענה ראוי בעבורם.
בשורה התחתונה, לאחר שחוק ההסדרה נפסל בבג"ץ ומשעה שחלום הריבונות נגוז, מתבקש כי המופקדים על התחום – הלא הם ראש הממשלה, שר הביטחון והשר לענייני התיישבות – יציגו חלופות לקידום הסוגיות ההתיישבותיות העומדות על הפרק, וכמובן תוכנית מניעה סדורה להשתלטות הפלסטינית הנרחבת בשטח.
לצערי, לא נראית התעוררות משמעותית בעניין החשוב הזה. עתירות של פלסטינים בעניינים אלה מוגשות עוד ועוד לבג"ץ, והמדינה מתקשה להשיב עליהן כדבעי מפני שגיבוש תשובותיה מצריך עבודת צוות ושיתוף פעולה רחב. המחיר שכולנו נשלם על גרירת הרגליים בעת הזאת עלול להיות גבוה. ראשי הרשויות וההנהגה חייבים אפוא לזעוק בשער ולעורר את הכוחות החיוביים בממשלה הנוכחית. כוחות חיוביים אלה אינם רבים, אולם הם קיימים והם נצרכים מאוד בעת הזאת.
למרות המצב הקשה, יש כלים ורעיונות להסדרת ההתיישבות. רובם ככולם נבחנו ועובּדו בוועדת ההסדרה שעבדה כאמור במשך יותר משנתיים, בשיתוף מומחים מהתחום המשפטי, התכנוני והקרקעי באיו"ש (גילוי נאות: הייתי מחבריה).
הנה הם בתמצית:
תקנת השוק
המושג "תקנת השוק", או בכינויו השני "סעיף 5", מוזכר לא מעט בהקשרי ההסדרה לסוגיהם. מדובר בסעיף החמישי בצו המגדיר את סמכויות הממונה על הרכוש הממשלתי, הלא הוא הפקיד האחראי לניהול האדמות הציבוריות ביו"ש והקצאתן. סעיף זה קובע כי אם הממונה הקצה קרקע לשימוש משום שסבר, בתום לב, כי היא ציבורית, אך לימים התברר שהיא איננה כזאת (מכמה סיבות, שהעיקרית ביניהן היא בדיקה חוזרת של צוות ״קו כחול״ שגילה טעות בסיווגה של הקרקע כ"אדמת מדינה"), יוכל הממונה לפצות את בעל הקרקע האמיתי ולהשאיר את מעמד הקרקע במעמד אדמת מדינה – כפי שסבר מתחילה.
תקנה זו מסדירה את מערכת היחסים בין השלטון ובין האזרח, שקיבל מהשלטון זכויות בקרקע ספציפית. לאחרונה נידון סעיף זה בבג"ץ מצפה־כרמים: בניגוד לעמדת המדינה ולפסיקת בית המשפט המחוזי בירושלים, סברו השופטים כי במקרה זה התקיים חוסר תום לב של הממונה. אכן, דומה ש"תקנת השוק" עשויה לפתור, גם לפי פסיקת בג"ץ, את בעיותיהן של כ־2,000 יחידות דיור בהתיישבות.
תוכניות מתאר (בעבור מאחזים צמודי דופן)
פתרון נוסף העשוי לסייע לרבים מן המאחזים, שרובם ככולם נמצאים על אדמות מדינה, נבנו לפני כ־20 שנה אך לא זכו עד עתה להכרת הרשויות בהם, הוא השימוש בתוכניות מתאר. רשויות המדינה מתקשות להכיר במאחזים אלה ולהעניק להם "סמל יישוב", בדרך כלל מחמת בעיה מדינית הקשורה בהקמת ״התנחלויות חדשות״. חלק מן המאחזים הללו נמצא בקרבה מסוימת ליישוב מוכר, אלא שבעיות שונות, לרוב מתחום התכנון, מכבידות על ההכרה בהם. את הבעיות הללו אפשר לפתור באמצעות הכנת תוכניות מעין מִתאריות ליישובים המוכרים והסמוכים למאחזים (יש להגדיר פרמטרים מתומצתים לתכנון).
נסביר: תוכנית מתאר היא כלי תכנוני הנוהג בישראל לשם תכנון עתידי באזור בעל פוטנציאל פיתוח. התוכנית צופה פני עתיד, ולפיכך אפשר לכלול את המאחז הסמוך ביישוב המוכר ולהגדירו כחלק מהתפתחות היישוב העתידית. באמצעות הכרה בתוכנית המתארית אפשר יהיה לקדם את התכנון המפורט (התב"ע) של המאחז כשכונה של יישוב־האם הקרוב, ולתעדף את קידום התכנון לגביו יותר מאשר קרקעות זמינות אחרות בקרבת היישוב. קידום מהלך כזה יכול להסדיר את רוב המאחזים הקיימים, בלי צורך בהכרזה עליהם כיישוב נפרד חדש. זהו הליך חיוני מאוד לנוכח מצוקת התשתיות הרעועות וחוסר ההתקדמות בכלל המאחזים.
דרכי גישה
סוגיה נוספת הנוגעת לחלק מן המאחזים היא הצורך להסדיר גם את דרכי הגישה אליהם, המצויות מחוץ לתחום אדמות המדינה ולעיתים מתבססות על דרך עתיקה ("מתרוכה"), דרך צרה שאינה הולמת את מציאות ימינו. כיום מפקיעים קרקעות ביו"ש לטובת דרכים רק כאשר ההפקעה משרתת את כלל תושבי האזור – פלסטינים וישראלים כאחד. כדי לפתור בעיה זו, נדרש להפקיע את דרך הגישה או את החלקות הצמודות לדרך העתיקה. דומה כי ככל שההתיישבות הישראלית באזור הפכה לגיטימית (בוודאי לאור הצהרת פומפאו), קל יותר למדינה להפקיע את סביבת הדרכים העתיקות לטובת הציבור בצורה מידתית, ולהסדיר את המאחזים שהחיבור אליהם בעייתי.
איחוד וחלוקה
במסגרת דיני התכנון והבנייה בישראל, קיים כלי של "איחוד וחלוקה". כלי זה מאפשר לאחד מגרשים סמוכים ולחלקם מחדש בהתאם לתוכנית מתוקנת, על מנת לאפשר את פיתוח השטח וניצולו המרבי לטובת בעלי הקרקע ולטובת הציבור. שימוש בכלי זה, כפי שקיים גם בחוק הירדני החל באזור, יפתור בעיות של בתים (מקבצים בודדים בכל יישוב) שנבנו על קרקע פרטית ואשר אין בכוחה של "תקנת השוק" לפותרן. ככל שמסתכלים על כלל החלקות החקלאיות באזור ומנתחים את העיבודים בכל אחת מהן, אפשר לבנות מנגנון פיצוי שבו יינתנו חלקות אחרות, בגודל דומה ובמרחק דומה מהכפר שהמעבדים המקוריים הגיעו ממנו, חלף החלקות שעליהן נבנו המבנים.
החוק הצפון־קפריסאי
אמצעי נוסף העשוי לפתור בעיות לא מעטות ביו"ש הוא "החוק הצפון־קפריסאי", שכבר הונח בזמנו על סדר היום. מדובר בחוק משנת 2005 שחוקק ברפובליקה הטורקית בצפון קפריסין לשם הסדרת השימוש בבתים ובנכסים שהיו שייכים לקפריסאים־יוונים בשטח שאותו כבשה טורקיה בשנות השבעים של המאה הקודמת, תוך קביעת מנגנון פיצוי לבעלי הבתים. בשנת 2010 קבע בית הדין האירופי לזכויות אדם שהסדר זה הוא סביר וראוי. פתרון זה, שעליו ועל יישומו באזורנו כתב ידידי ד"ר חגי ויניצקי, עשוי להציע מענה לכ־1,000 יחידות דיור; אולם למרבה הצער הוא לא יושם עד כה. מדובר במבנים שנבנו לפני שנים ארוכות על קרקע מוסדרת (טאבו ירדני), רובם בהסכמת הרשויות השונות, בעיקר ביישובים עפרה, בית־אל, אלון־מורה ושבי־שומרון.
שיטות לשמירת שטחי C
נוסף לענייני ההסדרה, יש לטפל בצורה נחרצת ואפקטיבית בהשתלטות הפלסטינית על שטחי C. להלן אבהיר בתמציתיות ובשפה ופשוטה אילו צעדים נדרשת מדינת ישראל לעשות כתגובה להשתלטות השיטתית הזאת. צעד ראשון ומועיל, שכבר הניב פרי, הוא חקיקת צווים רלוונטיים שיאפשרו את האכיפה הנצרכת. מצויים כבר כמה צווים המאפשרים אכיפה מסוימת, אולם על גביהם יש להוסיף צווים נוספים שיסתמו את הפרצות החוקיות העיקריות שמנצלים הפולשים הפלסטינים, ועימם הארגונים הזרים המסייעים להם מבחינה משפטית וכספית.
המחיר שכולנו נשלם על גרירת הרגליים עלול להיות גבוה. ראשי הרשויות וההנהגה חייבים לזעוק ולעורר את הכוחות החיוביים בממשלה
ראשית, יש להמשיך ולהרחיב את צו אכיפת המבנים, צו צבאי שחוקק במאמץ רב לפני כשנתיים. הצו מאפשר אכיפה מול בניית בית במהלך הבנייה, וגם זמן קצר אחרי האכלוס. למרבה הפלא, צו כזה לא היה בנמצא עד שנחקק לפני שנתיים. הוא כבר נידון בבג"ץ, והשופטים התנו את יישומו בפיילוט שהצליח בעיקרו. עתה יש להרחיבו לכלל השטח. במאמר מוסגר אוסיף שמומלץ גם לקדם תוכניות בנייה פלסטיניות, בעיקר באזורים צמודי שטח B; מהלך זה יסייע ביכולת האכיפה ויסתום את טענות־הנגד המצדדות באי־אישורי אכיפה בגלל אי־אישורי בנייה.
זאת ועוד, יש לחוקק בהקדם צו החרמת כלים, שיאפשר החרמת כלים וציוד המשמשים לבנייה בלתי חוקית – לתקופות ארוכות. כבר כיום אפשר לעשות זאת, אך התפיסה מתאפשרת לזמן קצר בלבד, באופן שאינו מרתיע דיו פולשים פלסטינים. נדרש אפוא להרחיב צו זה ולהגדיר עונשים משמעותיים שיביאו להרתעה ממשית ואפקטיבית. נדרשת גם הוספתו של צו למניעת חזקה בפלישה (בעיקר עבודות חקלאיות). כיום נוהג ביו"ש "צו שימוש מפריע", המופעל נגד ישראלים בלבד, בעוד פלסטיני שנכנס לאדמת סקר או לאדמות מדינה ומתחיל לעבד קרקע – כמעט שאינו מטופל בידי הרשויות. יש לחוקק צו שיאפשר אכיפה במקרים כאלו גם עשור לאחר הפלישה, דבר שימנע מהמעבד את ההגנות העומדות לו כיום מכוח החקיקה הירדנית (סעיף 78).
ולבסוף נדרשת חקיקתו של צו הפרת צווים, שעיקרו ההוראה כי פולש שנכנס לשטח אש, לשטח שעליו "צו סגירה", לשמורת טבע, לשטח ארכיאולוגי וכיוצא בזה, תוך הפרת הצו הקיים בנוגע לשטח, לא תעמוד לו לא זכות הסדרה ולא יכולת עמידה בפני ועדות במנהל האזרחי. כן צריך לכלול הצו את ההוראה כי גם פולש שקיבל צו מנהלי במקום אחר, הפר אותו והמשיך לבנות או לעבד את אותה קרקע – לא תהיה לו כל זכות עמידה וטענה בפני הרשויות.
אמצעי מועיל נוסף הוא הגדרת צווי תיחום סביב מקבצים פלסטיניים שישראל מבקשת למנוע את התפשטותם. בשטחי C פרוסים מאות מקבצים כאלו, וכדי לוודא שאין הם מתפשטים – יש להגדיר צו תיחום סביבם. צו התיחום יאפשר לרשויות לבצע בהם אכיפה מיידית מכוח הצו – בלי להזדקק להליכים משפטיים מסורבלים. כיום נעשה שימוש בצווי תיחום דומים בשבעה מאחזים ישראליים, אך מול שום מקבץ פלסטיני לא נזקף צו מעין זה – אף שישנם מאות כאלה.
מלבד הצווים הנזכרים, מן ההכרח לחדש את הסדר המקרקעין שהופסק (ליתר דיוק: הותלה) בשנת 1967, כאשר כוחות צה"ל נכנסו לאזור. בפועל, שליש מהמקרקעין ביו"ש הוסדרו בתקופת המנדט הבריטי והכיבוש הירדני, כלומר נרשמו בטאבו על שם המדינה ו/או על שם בעלים פרטיים שהוכיחו את בעלותם. כאמור, לאחר מלחמת ששת הימים הפסיקה ישראל את תהליך ההסדר ויצרה מצב של חוסר ודאות עמוק באשר לבעלות בקרקעות יו"ש, וממילא אפשרה לפלסטינים להשתלט עליהם בקלות. הרשות הפלסטינית מצידה החלה בשנים האחרונות בהליך הסדר עצמאי. הפלסטינים מתנהגים באזור כבעלים, אף שהדבר אסור בשטחי C מכוח הסכמי הביניים. ישראל בוחרת באדישות מול העניין, ומדיניות זו עלולה לעלות באובדן קרקעות עצום.
לשם טיפול יסודי בהשתלטות הפלסטינית על שטחי C, נדרש גם להגדיל את מצבת כוח האדם המיועד לעניין זה. כיום ישנם ביו"ש כ־24 פקחים האמורים לתת מענה לכלל השטח. הללו מבצעים את עבודתם נאמנה, אך אינם עומדים בפרץ וחסרים בידם אמצעים שעלותם גבוהה. נדרש אפוא להגדיל את מצב כוח האדם לטובת טיפול בעניין, וכן לציידו באמצעים טכנולוגיים מגוונים. נוסף על כך, יש לקדם שיתוף פעולה רחב עם זרועות הצבא ומערכת הביטחון. שיתוף פעולה ממין זה מתחיל בהכנת המפקדים קודם "עלייה לקו", ונמשך בהגדרת אחריות ופיקוד של אוגדת איו"ש והחטיבות המרחביות, כדי שכל השתלטות תיענה באופן מיידי. גם המועצות האזוריות נדרשות להגדיר אחראי לעניין במשרה מלאה, לציידו ברכב עביר ובכלים רלוונטיים. ככל ששיתוף הפעולה עם הכוחות בשטח, הן של צה״ל הן של המנהל האזרחי, יהיה פורה יותר – כך תורגשנה התוצאות בהקדם.
סקרתי כאן שורה של כלים ודרכים להסדרה ולאכיפה, ויש עוד רעיונות שאפשר לקדמם ולשכללם. לצורך כך דרושה עבודת צוות ושיתוף פעולה בין כמה משרדי ממשלה, ובעיקר מוטיבציה ורצון – מתוך ההבנה שזהו צו השעה.
