השולט בהר הבית שולט בירושלים, והשולט בירושלים שולט בארץ, אמר אורי צבי גרינברג. בפרפרזה אפשר לומר על השלטון בישראל: השולט במינויים שולט בשירות המדינה, והשולט בשירות המדינה שולט במדינה.
כתבות נוספות באתר מקור ראשון:
– דעה: גנץ מנותק מהמציאות: אין קשר בין אחוזי הגיוס לקורונה
– הווריאנט הבריטי שולט: למרות החיסונים, התחלואה לא יורדת
– המבצע לחיסון ניצולי השואה בעולם עולה שלב
בשנים האחרונות אנו עדים למהפכה של ממש במעמדם ובתפיסתם העצמית של אנשי שירות המדינה. כלואי ה־14 שאמר "המדינה היא אני", גם שירות המדינה בטוח שהוא המדינה. לביסוס המעמד הריבוני של הבירוקרטיה התפתחה אידאולוגיה שלמה, שמציגה אותה כ"דרג המקצועי", ה"מומחה" וה"ערכי", ומפקידה אותה על שמירת "האינטרס הציבורי" כ"שומרי סף" מול הפוליטיקאים.
באידאולוגיה המעמדית הזאת, הפוליטיקאים מתוארים כחסרי הבנה, בעלי אינטרס צר ומושחתים. חלק גדול ממה שקרה למילה "ממלכתי", מבטא את השינוי הזה בתפיסת הריבונות; פוליטיקאים רבים רואים את עצמם לא כמי שתפקידם להכריע ולמשול, אלא כמי שתפקידם לתת גיבוי ל"דרג המקצועי".
מבחינה מעשית, חלק ניכר מהשינוי נובע מהשתלטות שירות המדינה על המינויים הבכירים. הסמכות הניהולית החשובה ביותר היא היכולת למנות ולפטר, ולכן להפקעת סמכויות המינוי מידי הממשלה והשרים, כולל של מנהלים בכירים בתפקידי מפתח בשירות המדינה, השלכות עצומות על התנהלותה של המערכת הבירוקרטית כאוטונומיה ריבונית.
דוגמה עכשווית. השבוע הודיעה נציבות שירות המדינה כי לא תאפשר לשר האוצר ישראל כ"ץ למנות מנכ"ל חיצוני. הנציבות פסלה את הבקשה אפילו בלי לדון במועמד, והדגישה כי תאפשר רק "מינוי ממלא מקום… מקרב עובדי המדינה", ותתנגד למישהו שמגיע "מחוץ לשירות המדינה". מדוע? זהו הנימוק של "הנציב העליון" פרופ' הרשקוביץ, שנעשה, כך הוא מדגיש, בהתאם להנחיות היועמ"ש מנדלבליט: כדי "לצמצם את הפגיעה בתפקודו התקין של המשרד וכן ביציבותו בעת תקופת הבחירות".
כמובן, איש לא הסמיך מישהו מהשניים לעסוק בשאלות של תפקודם ויציבותם של משרדי הממשלה, לא בתקופת בחירות ולא בשגרה. לתפקוד המשרד ויציבותו אחראי אך ורק השר הממונה עליו. הנימוקים הללו מבהירים את התפיסה האנטי־דמוקרטית של הפקידות הבכירה, והשלכותיהם חמורות במיוחד. אם מותר להם להכתיב לשרים צעדים משיקולי "תפקוד" ו"יציבות" של המשרד, אין סוף לסמכותם. הם הופכים בפועל למנהלי המשרדים. באופן אירוני משהו, הרשקוביץ ומנדלבליט מנהלים בעצמם גופים ממשלתיים, שתפקודם, בלשון המעטה, רחוק מלהרשים. אבל הם "שומרי סף", ולכן הם ינחו את השרים איך לנהל.
במהלך רב־שנים, מאז ועדת שמגר ב־1997, הופכים עוד ועוד מינויים בשירות הציבורי לנכס של הפקידות. בתוך שירות המדינה מינויים מתבצעים במעט מאוד השגחה ומעורבות של השרים, ושלל מינויים בכירים עוברים לוועדות איתור משופעות פקידים. הפקידות מחליטה מי ימונה למה, הנציבות בודקת "התאמה", המשפטנים נותנים גיבוי, והפוליטיקאים הולכים ומאבדים אחיזה בניהול המדינה.
אין שום סיבה לחשוב שהשיטה הזאת טובה יותר. להפך. היא מנתקת בין אחריות לסמכות, ומחזקת את הפקידים מול הדרג הנבחר. מנדלבליט, למשל, מונה כמועמד יחיד של ועדת איתור. בדיעבד מדובר לדעתי בהמלצה שגויה, ושרים רבים בוודאי יסכימו. אבל כפי שקשה למנות, כך גם קשה לפטר, ואנו נידונים לחיות תחת שבטו של יועמ"ש שמקבל החלטות שרירותיות, מנכס לעצמו סמכויות לאין־ספור, נאבק בממשלה, ופועל בלי אמון הציבור במתחם האוטונומי שיצרה לעצמה הפקידות.
כך קם שירות המדינה על יוצרו. בעבר רשויות המדינה היו מוגבלות ומפוקחות. לשר הייתה סמכות שיורית, והיה מוסכם על הכול העיקרון הליברלי, שמכונה לעיתים "עקרון החוקיות", ולפיו לאזרח מותר מה שלא נאסר עליו בחוק, ואילו לרשות מנהלית אסור מה שלא הותר לה. ההיגיון הזה נדחה מזמן ברשויות המדינה האקטיביסטיות שלנו. כיום שירות המדינה הוא המדינה, דעותיו הן חוקיה וטובתו חוקתה. הפוליטיקאים מפריעים לפעמים, אבל לאט לאט, בנחישות ובהתמדה, נבנים סביבם מעקפים.
הלך רוח דומה ביטא השבוע הנשיא ריבלין, שדיבר בנאום השבעת שופטים על המתח בין הרשויות ובין "הדרג המקצועי לדרג הנבחר". לדעתו חלק מהפוליטיקאים חוצים גבולות אדומים בביקורתם על הפקידות. "גואה המתח", אמר הנשיא בדאגה, "בין הדרג המקצועי בשירות המדינה, המכונה לעיתים בצורה מזלזלת כפקידות, פקידים, פקיד".
ריבלין משווה בין "הדרג המקצועי" לרשות שלטונית, שגיאה בסיסית בהבנת הפרדת הרשויות. הבירוקרטיה היא חלק מהרשויות הקיימות, ותפקידה להוציא לפועל את החלטות הדרג הנבחר. אבל הטעות האנטי־דמוקרטית של ריבלין איננה מקרית. היא חלק מתעמולה של ה"משילות", שאותה בפועל לא מנהלים הפוליטיקאים, אלא הפקידות הבכירה בישראל.
האוצר מתחת לגשר
מדוע הלין ריבלין דווקא כעת על ה"מתח" שבין הפקידות לדרג המדיני? בוודאי תרמה לתוכחתו הכתבה של עמרי אסנהיים בתוכנית "עובדה". התוכנית התמקדה בקרן טרנר־אייל, לשעבר מנכ"לית משרד האוצר אצל כ"ץ, ובשאול מרידור, שהיה ראש אגף התקציבים באוצר, והעניקה להם זמן מסך מתמסר ומלטף כדי להאשים את נתניהו וכ"ץ בהתנהלות לא ראויה, שהובילה להתפטרותם. שמישהו יאהב אותנו כמו שאילנה דיין אוהבת את מי שיוצא נגד נתניהו והליכוד.
את תלונות מרידור־טרנר אפשר לסכם בארבעה סעיפים:
1. ישראל כ"ץ ביקש ממרידור להטות מספרים.
2. מרידור וטרנר התנגדו למענקים אוניברסליים, אבל הממשלה העבירה אותם.
3. לא עבר תקציב מדינה.
4. הם נעלבו מהיחס אליהם.
ההאשמה הראשונה כמובן חמורה, אלא שכ"ץ מכחיש אותה כליל ואף מאיים בתביעת דיבה אם מרידור לא יחזור בו. תומך בגרסתו פרופ' אבי שמחון, העומד בראש המועצה הלאומית לכלכלה. אבל ב"עובדה" מביאים את גרסת מרידור בלי לחקור או לבדוק. "עובדה" או תעמולה, יחליט הקורא.
היומרה של הפקידים נובעת מאידאולוגיה מעמדית. הם חיים בקליקה שמייצרת ומפמפמת לתועלתה תפיסה שהמדינה זקוקה שהם, ולא הפוליטיקאים, יקבעו את מדיניותה
אם מצליחים להתעלם משפע הקיטש המחבק שעוטפים בו את טרנר־מרידור, ובוחנים את תוכן שאר טענותיהם, עולה שכולן בעצם מתבססות על אותה השקפה פוליטית: "הדרג המקצועי" צריך להכתיב את המדיניות, הדרג הנבחר צריך לאשר ולהגיד תודה. כל דבר אחר הוא בעיניהם שערורייה.
למשל, יחד עם המנכ"ל שקדם לטרנר־אייל, שי באב"ד, מתלוננים מרידור וטרנר על היעדר תקציב מדינה. הפאתוס גואה. "אי־אפשר לעבוד בלי תקציב", אומר מרידור. "אי־אפשר לעבוד בלי שאתה יודע כמה אתה הולך להוציא ועל מה אתה הולך להוציא". באב"ד מחזק: "תקציב מדינה הוא לא חשוב, הוא קריטי. הוא מאסט בשנה רגילה, בוודאי עוד יותר בשעת חירום".
אכן, תקציב שנתי הוא בוודאי חשוב. אבל זו רחוקה מלהיות כזו דרמה. גם מפני שבזמן משבר התקציב הרבה פחות רלוונטי (כמו תוכניות מגירה בזמן מלחמה), וגם כי ממילא העבירו את סעיפי התקציב העיקריים בלי להעביר את התקציב ככזה.
אם אתם לא מאמינים, אולי תאמינו למרידור וטרנר בעצמם, שמתארים בהתרגשות רבה כיצד בנו תוכנית חירום של 90 מיליארד שקל. "הרגשנו ממש כיף", מתוודה טרנר. "תצוגת תכלית", מתגאה מרידור. אלא שהתוכנית הזאת עברה, למרבה הפלא, בלי תקציב מדינה. כך שאם חשבתם ש"אי־אפשר לעבוד בלי תקציב" או שזה "מאסט" במיוחד "בשעת חירום", חשבו שנית.
אז על מה באמת יצא קצפם של מרידור וטרנר? מוקד ביקורתם הוא החלטת הממשלה באוגוסט, להקצות שישה מיליארד נוספים בקצבאות אוניברסליות, כעזרה לקשישים ולמשפחות עם ילדים. ההיגיון של הממשלה הוא להבטיח שכמה שפחות אזרחים ייפלו בין הכיסאות של שלל הקריטריונים בתוכנית המורכבת שבנו באוצר.
היכן הבעיה של טרנר ומרידור? זה בוודאי לא הכסף, כי הרגע הם הוציאו 90 מיליארד שקל שאין למדינה. זו לא העברת התקציב השנתי, כי עובדה שהם רוצים ליישם את תוכניתם היקרה. זה לא חוסר ההיגיון, כי יש נימוק סביר, וגם אם זו טעות, היא נסבלת; ממילא גם בתוכנית 90 המיליארד היו טעויות מביכות ויקרות. נראה שנשאר עניין אחד: התוכנית לא עברה דרכם. הפוליטיקאים לא הכירו במעמדם הריבוני ופגעו בכבודם.
עד כדי כך הם נפגעו, שמרידור החליט לפוצץ את ההחלטה ויצא נגד הממשלה בפומבי. נתניהו הגיב לכך בציוץ: "בלתי נתפס שפקידים מתדרכים נגד החלטות שמתקבלות בממשלה ופועלים לסכל אותן. לא נקבל זאת". מרידור מגיב בתוכנית: "ככל שיש לו ביקורת עליי, אפשר להעביר אותה בצורה קצת יותר מכובדת… זה פגע בי… התאכזבתי".
כן, הפקיד הבכיר שהחליט לסכל החלטת ממשלה, נפגע מכך שהבהירו לו שזה אסור, ומתלונן על ראש הממשלה שהעז לבקר אותו. גם טרנר בתורה החליטה לגבות את מרידור נגד נתניהו ופרסמה, בהיותה מנכ"לית, פוסט תומך, שבו אמרה שמרידור הוא "קול מקצועי וערכי" והשיח נגדו לא ראוי. גם היא לא מבינה עד היום איפה הבעיה. הם הרי אמורים להיות בראש ההיררכיה, "שומרי סף", קרי, להם מותר הכול והם מעל לכל ביקורת.
המומחים
הרטוריקה של הפקידות הבכירה נשענת ביסודה על טענת "מומחיות", שלדעתם מציבה אותם ביתרון עצום על הפוליטיקאים. אבל מי שיחפש נימוקים מקצועיים בדברי מרידור וטרנר, יעלה חרס בידו. כמו בעניין תקציב המדינה, הם בעיקר מדברים ברטוריקה רגשנית, חושבים בדימויים לא רלוונטיים, ומציגים כשלים לוגיים.
מרידור, למשל, אוהב מאוד אנלוגיות צבאיות. "כשהסורים על הגדרות", הוא אומר, "אתה לא יורה 100 פגזים כדי לפגוע בשלושה, אתה מוכן לירות 10 כדי לפגוע בשלושה". נראה שהבירוקרט הבכיר באמת חושב שאפשר להגדיר טווח רלוונטי של פגזים לכל תרחיש. נביא כמה "מומחים", נעשה כמה ישיבות, ונדע. כל אדם עם גרם של שכל ישר מבין מיד שאין לזה שום קשר למציאות. החיים מורכבים מכדי שיהיה כאן פתרון של "מומחה", שייתן טווח "נכון".
ועוד "נימוק" מרידורי: "לא יעלה על הדעת שממשלה תצא למלחמה כשהרמטכ"ל ומפקד זרוע היבשה יגידו שאי־אפשר ליישם שום דבר מההחלטות". מרידור כנראה לא בקי בהיסטוריה של קבלת החלטות ביטחוניות בישראל, אבל מעבר לכך, הטענה תמוהה. תוכנית הקצבאות הרי בוצעה ויושמה בהצלחה, אזרחי ישראל קיבלו את המענק, ודירוג האשראי של ישראל לא נפגע. כך שבאנלוגיה שלו עצמו, מרידור מתגלה כרמטכ"ל שנכשל כליל בהערכותיו.
מעניין לגלות שלמרידור וטרנר השכלה בסיסית בלבד בכלכלה. אין להם יתרון על רבים מעמיתיהם במשרדים אחרים, ואפילו על חלק מהפוליטיקאים. מרידור כמובן מדגיש: "מדובר פה במקצוע, יש פה כלכלנים מקצועיים"; אבל ברגע דרמטי בריאיון שואל אותו אסנהיים: "בזמן הזה (ישיבת חירום בתחילת המשבר) אתה מעריך את כמות הכסף שמדינת ישראל תצטרך להוציא?" ומרידור מודה, ביושר ראוי לשבח: "לא. לא. אני חושב שלקח לנו באוצר לא מעט זמן להבין את גודל האירוע, את כמות הכסף שהוא 'יעלה' למדינה".
כלומר, עובדתית, נתניהו ופוליטיקאים אחרים, ואפילו אני בטוריי כאן, הערכנו בזמן אמת את המשמעות הכלכלית של הקורונה טוב יותר ממרידור, טרנר, ושאר "מומחי" האוצר. הם שמרו על "סף" שהפך ללא רלוונטי, רמטכ"לים בעיני עצמם שסופרים פגזים שלא קשורים לאירוע. אבל, וזו התופעה המסקרנת, זה לא סודק במאומה את יומרותיהם.
שומרי הסף
איך אפשר להסביר את העובדה שהיומרה וההערכה העצמית של מרידור וטרנר מרקיעות שחקים בלי קשר למציאות? התשובה לדעתי היא שהן לא נובעות מהצלחה מקצועית, אלא מאידאולוגיה מעמדית. הם חיים בקליקה חדשה, ברנז'ה פקידותית בכירה ובעלת אינטרס עצמי, שמייצרת ומפמפמת לתועלתה תפיסה של "מומחים" ו"ערכיים", שמדינת ישראל זקוקה לכך שהם, ולא הפוליטיקאים, יקבעו את מדיניותה.
אידאולוגיה היא אוסף של אמונות. הפקידות הבכירה מאמינה לעצמה שהיא המדינה, ונבחרי הציבור הם אויבי "האינטרס הציבורי". הבירוקרטיה הופכת לרשות עצמאית, שכמו הרשות השופטת יש לה סמכויות־על, שמוקנות תחת אצטלה רטורית של "שמירת סף", "האינטרס הציבורי" ו"מומחיות". אנו מכירים את התפיסה והרטוריקה החלולות הללו מן המערכת המשפטית. מרידור וטרנר מלמדים אותנו שהמחלה פושה בכלל שירות המדינה.
נשוב לנקודת הפתיחה. חלק נכבד מהיפוך התפיסה ההיררכית הראויה למדינה דמוקרטית, נובע מהפקעת היכולת למנות ולפטר מידי הדרג הפוליטי. תחת הניהול העצמי של הבירוקרטיה היא פיתחה יוהרה חסרת כיסוי, מוסר כפול, זלזול בפוליטיקאים, ואידאולוגיה שמאפשרת רמיסת כל נורמה של מנהל תקין בדרך להתעצמות חסרת תקדים והשוואה.
בחסות האוטונומיה הזאת קם בישראל מעמד של מנהלי שירות מדינה אדנותיים, מלאים מעצמם עד להתפקע, שבטוחים ששירות המדינה הוא המדינה, ושהרצל הקים בבאזל את מדינת הפקידים. עד שהפוליטיקאים ישכילו להשיב את ניהול המדינה לידיהם, העניינים ילכו ויידרדרו, משום שאין שום תוחלת למודל הזה. במקום דמוקרטיה, אנו הופכים למדינת בירוקרטיה, שמנוהלת על ידי פסאודו־מומחים, בעלי סמכות ונטולי אחריות, שבטוחים שהאינטרס של "השירות הציבורי" הוא "האינטרס הציבורי", ושמשרתי הציבור הם אדוניו.
