שתי שמחות התערבו השבוע זו בזו: ממשלת ישראל עצרה את דיוני התקציב כדי לברך את האלוף האולימפי החדש ארטיום דולגופיאט, שזכה במדליית זהב בטוקיו. לשני האירועים – אישור התקציב והזכייה במדליה – חיכינו תקופה ארוכה, אבל בניגוד לכותרות שדיברו על "אישור תקציב מדינה אחרי שלוש שנים", במרוץ לתקציב כל המשוכות הקשות עוד לפנינו. הנה חמש הערות על מה שעוד צפוי לנו בהמשך.
1.היציע הנורווגי
הממשלה אישרה השבוע רק את מסגרת התקציב ואת תקציבי המשרדים השונים. דרכו של התקציב לאישור סופי עודנה ארוכה ורצופה מהמורות, במיוחד בממשלה הצעירה והשברירית. בשלב הבא יצטרך התקציב לעבור בקריאה ראשונה בכנסת, ומשם הוא ילך לדיונים בוועדות, בעיקר בוועדת הכספים, שם צפוי קרב איתנים על כל סעיף. רק לאחר הדיונים בוועדות הוא יובא לקריאה שנייה ושלישית בכנסת, בתקווה שכל זה יתכנס לקראת 14 בנובמבר, תאריך היעד שנקבע בחוק.
הממשלה הצליחה השבוע לגייס את כל השותפים הקואליציוניים לחתום על התקציב, כדי לקבל תמונת ניצחון ולשגר הודעות נרגשות לעיתונות, אבל כלל לא ברור שהתמונה האידילית הזאת תתמיד. המשוכה המשמעותית היא מליאת הכנסת, שם דרושים 61 ח"כים שירימו את אצבעם בעד התקציב, בשעה שהיציע הנורווגי מחמם מנועים ומכין את רשימת הדרישות. הממשלה מצידה מתחילה להכשיר את הקרקע להישענות על הרשימה המשותפת, מי יודע באיזה מחיר.
כבר עכשיו, תמונת הניצחון של הממשלה הושגה במחיר תוספת תקציבית למשרד הבריאות, לאחר שששר הבריאות ניצן הורוביץ התעקש על כך, ובמחיר פחות מתוקשר של תוספת תקציבית ניכרת למשרד הביטחון שנחתמה כבר בשבוע שעבר, והגדילה את תקציב משרד הביטחון ב־13 מיליארד שקלים לשנתיים הקרובות. כשכל התוספות לא התכנסו למסגרת התקציבית שנקבעה, פשוט חתמו על קיצוץ רוחבי של אחוז וחצי לכל משרד בממשלה. הקיצוץ הזה איפס רבות מהתוספות שנקבעו למשרדים השונים, מה שלא הפריע להם לפרסם בכל זאת את הישגיהם בתקציב. את הכסף, כידוע, סופרים במדרגות.
גם חברי ממשלה בכירים מבינים שעוד צפויים בתקציב שינויים משמעותיים, ונערכים למאבק בכנסת. שרת הפנים איילת שקד, למשל, ערערה בישיבת התקציב על מיסוי משקאות ממותקים, שעומד לחול גם על משקאות ללא סוכר, אבל הצביעה על התקציב כלשונו. אחר כך הבטיחה בפוסט בפייסבוק כי "לגבי הקולה זירו, בכנסת תיאמר המילה האחרונה". התקציב אמנם עבר בממשלה, אבל את האותיות הקטנות יסגרו בהמשך. צפו לשינויים.
2. אזור הנוחות
ההישגים הגדולים של משרד האוצר נמצאים, כמו תמיד, בחוק ההסדרים. החוק שמוגש לצד התקציב הוא עמוס במיוחד הפעם, וכולל רפורמות חשובות שמצפים להן כבר זמן רב. הרוח הנושבת מהן היא של תחרות, בכל תחום אפשרי. החל מהרפורמה בכשרות שתאפשר לגופים פרטיים להעניק חותמת כשרות רשמית ולהתחרות ברבנות הראשית; המשך ברפורמה בייבוא שתאפשר לייבא ארצה מוצרי צריכה גם ללא אישור מקדים של מכון התקנים; וכלה ברפורמה בחקלאות שתאפשר ייבוא ללא מכס של פירות, ירקות וביצים כדי להציב תחרות לחקלאות המקומית. במשרד האוצר סבורים, ובצדק, כי תחרות היא דרך המלך להורדת מחירים. בכל מקום שמתקיים שוק ריכוזי הוא כרוך במחירים גבוהים, איכות ירודה, מגוון נמוך ופריון מדשדש. תחרות מחייבת את השחקנים להתייעל, להשתפר ולהציע שירות טוב יותר במחירים נוחים יותר.
מי שכצפוי פחות אוהבים תחרות אלה השחקנים שעד כה לא נדרשו להתמודד איתה: הרבנות הראשית, מכון התקנים, ארגוני החקלאים. הם התרגלו לאזור נוחות שבו הם יכולים לפעול כמעט ללא תחרות טורדנית ובלי צורך להתייעל, והם לא מתכוונים לוותר עליו בקלות. חלקם, כמו המגזר החקלאי, כבר ירו את יריית הפתיחה במאבק, אבל כולם מכינים עכשיו את הקרקע למאבק האמיתי בכנסת. שם יש להם שותפים ותיקים, והם נהנים מרוח גבית של אהדה ופופוליזם.
האופוזיציה תתנגד באופן אוטומטי לרפורמות, ותציג את הקשיים והכשלים האפשריים שבהן בצבעים הקודרים ביותר. אבל זוהי התנגדות צפויה ומתבקשת. הבעיה הגדולה יותר היא הקואליציה, שלפחות שתי מפלגות בה כבר הביעו התנגדות לרפורמה במתכונתה הנוכחית: כחול לבן ומפלגת העבודה. מישהו באמת חושב שאלון שוסטר או רם בן־ברק, שניהם בנים להתיישבות החקלאית, יצביעו בעד תקציב הכולל את הרפורמה הזו כפי שהיא? ח"כ רם שפע ממפלגת העבודה כבר סימן את המאבק ברפורמה, והוא גוזר עליו יופי של כותרות. לא נראה שגם ביש עתיד או במרצ ששים לוותר על האלקטורט החקלאי. ההצבעה הראשונית לאישור החוק בממשלה, איננה מבטיחה לו חיים קלים בכנסת.
המדיניות החקלאית של ישראל היא דוגמה מובהקת לעקרון יסוד בגיבוש מדיניות ציבורית: כשיש קבוצה קטנה ומגובשת, בעלת אינטרס ברור ומובהק, היא כמעט תמיד תצליח לכופף את המדיניות לטובתה. מנגד, כאשר בצד השני ניצב ציבור רחב ומגוון, שלו סדרי עדיפויות שונים והרווח שלו משינוי המדיניות קטן יחסית – אין לו עניין לצאת למאבק. חקלאי המגדל אבוקדו או אננס עלול להפסיד הרבה מאוד מייבוא חופשי של הגידולים הללו במחירים נמוכים ובאיכות גבוהה לאורך כל השנה, והוא יצא למאבק חייו כנגד הכוונה הזאת. לעומת זאת, צרכני האבוקדו והאננס הם רבים מאוד, ואף שכל אחד מהם עשוי לחסוך קצת כסף על פירות זולים יותר, זה לא משהו שמצדיק לשנות את שגרת החיים ולצאת לקמפיין נרחב.
עם זאת, התועלת המצרפית הצפויה למשק כולו מהרפורמה בחקלאות היא אדירה; משרד האוצר מעריך אותה בכשלושה מיליארד שקלים בשנה, אבל היא גדולה הרבה יותר. פירות וירקות זמינים וזולים משמעם גם תזונה בריאה יותר, ואת התועלת העיקרית יפיקו השכבות החלשות, שצריכת המזון היא חלק מרכזי מהוצאותיהן. כדי לייצג את כל הרוב הדומם הזה מול קבוצות אינטרס קיימת ממשלה, ויש לקוות שהיא אכן תשלים את תפקידה בעניין הזה.
3.לאן נעלמו לקחי הקורונה
כשהעיניים נשואות אל מה שנמצא בתקציב ובחוק ההסדרים, הן נוטות להחמיץ את מה שחסר בו: אין בו רפורמות בניהול המגזר הציבורי. כל לקחי הקורונה בדבר הצורך בניהול גמיש של עובדי המגזר הציבורי, היקף העובדים הלא־חיוניים ושעות העבודה שאינן משרתות את האזרח – נעדרו מהחוק. עוד חסרים בו צמצום הכרחי בכוח העבודה והכוונה להשית "היטל קורונה", מס על העובדים החזקים של המגזר הציבורי, שגם הם היו אמורים לשאת בנטל האלונקה. קבוצות חזקות נוספות שחלקן נעדר מגזרות התקציב: מקבלי הפנסיות התקציביות הגבוהות. אפילו "מס עשירים", כפי שרצתה מרצ, איננו.
ליברמן התעקש שלא להעלות את שיעורי מס ההכנסה, אבל כדי למלא אחר הדרישות הקואליציוניות היה עדיין צורך בהתאמות פיסקליות, כלומר גיוס כספים ממקורות אחרים שאינם שיעורי המס. אלה נשלפו מכל המגירות במשרד האוצר: מס על שימוש בכלים חד־פעמיים, מס על משקאות ממותקים, מס פחמן וביטול הנחת"ערך צבור" ברב־קו בתחבורה ציבורית.
לכל המיסים הללו יש הסברים והצדקות, מי יותר ומי פחות, אבל מה שבטוח הוא שמי שישלמו אותם יהיו בעיקר השכבות החלשות. הממשלה יכלה לצאת למאבק בהסתדרות ובארגונים חזקים אחרים כדי למסות ולהגדיל הכנסות מהשכבות החזקות במשק, אבל היא בחרה למסות דווקא את האזרחים הפשוטים שהחשמל, התחבורה הציבורית ומוצרי הצריכה שלהם יתייקרו. בחירה משונה למי שטען שהתקציב הוא "חברתי".
4.הולכים אל הלא נודע
אחת הסוגיות החשובות שמשרד האוצר עוסק בהן, היא צמצום הגירעון התקציבי שתפח לממדי ענק. משרד האוצר פרסם את המתווה שלו להפחתת הגירעון, והוא כולל צמצום ניכר שלו כבר בשנה הבאה. לכל דבר ועניין, שנת התקציב 2021 כבר הסתיימה. רק בנובמבר יאושר התקציב עבורה, ולמעשה אין בו כבר צורך. גם מגבלת הגירעון שתוקצבה לשנה הזאת, היא זו שמדינת ישראל תגיע אליה ממילא – קרוב ל־7 אחוזים, כולל עוד חלק ניכר מהוצאות הקורונה שהממשלה הקודמת כבר התחייבה אליהן. השנה החשובה היא שנת 2022, שעבורה הוצב יעד גירעון של 3.9 אחוזים.
ההערכות במשרד האוצר חוזות עלייה בהכנסות המדינה ממיסים בשנה הבאה, עד כדי צמצום הגירעון המבני לרמה נמוכה מזו שהייתה טרום המשבר. בשנים שלאחר מכן המתווה לצמצום הגירעון שאפתני אפילו יותר, והוא מציב יעד גירעון נמוך יותר לשנים 2023־2024. אלא ששאיפות משרד האוצר מחד גיסא, והצרכים הפוליטיים מאידך גיסא. התקציב לשנת 2023־2024 יצטרך להגיע לאישור הממשלה בספטמבר הבא, כאשר הנסיבות הפוליטיות והכלכליות עשויות להיות שונות לחלוטין. ראש הממשלה נפתלי בנט יהיה באמצע כהונתו, וכבר יריח את סופה של הרוטציה. ראש הממשלה החליפי יאיר לפיד יהיה קרוב מאי פעם למשרד ראש הממשלה. מערך האינטרסים של שניהם ייראה אחרת לחלוטין. שאר שרי הממשלה יהיו כבר מספיק זמן במשרדיהם כדי לגבש מדיניות עצמאית, והדרישות התקציביות שלהם עשויות לטפס לשמיים. גם כוח המיקוח של משרד האוצר מולם עשוי להישחק, כשהם לא יהיו כל כך טירונים. הגל הרביעי של הקורונה עלול אף הוא לגבות מחירים, שמוקדם לשער מה יהיה גובהם.
לא ברור בכלל שהאינטרסים הפוליטיים יאפשרו הפחתת גירעון בשנים 2023־2024. לכן, מה שחשוב באמת הן הרפורמות שנכנסות לתוקף כבר עכשיו. כל רפורמה שיוצאת לדרך עכשיו ומצמצמת את השליטה הריכוזית במשק ובעסקים פרטיים, תניב פירות בהמשך הדרך. מנגד, הצעדים שלא נכללו בתקציב הנוכחי עלולים להפוך למעמסה כבדה בעתיד.
לכך כיוון השבוע גם נגיד בנק ישראל אמיר ירון, כשהתריע בישיבת הממשלה כי "חשוב להיות מודעים לצורך להפחית את הגירעון המבני החל בתקציב 2023, כדי למנוע התבדרות של יחס החוב לתוצר". ירון הוסיף כי "חשוב להימנע בהמשך דיוני התקציב מיצירת התחייבויות תקציביות לשנים הבאות, שיגדילו את ההוצאות הפרמננטיות שאינן במסגרת ההשקעות תומכות הצמיחה". עכשיו, ביציאה מהמשבר, עדיין לא נכון להחיל צעדים דרסטיים לצמצום החוב, אמר הנגיד, אבל צעדים כאלה צריכים להיות מתוכננים כבר עכשיו לתקציב הבא, שרחוק מאיתנו שנה אחת בלבד. גם כשרוצים לקדם השקעות בתשתיות, יש לעשות זאת באמצעות הגדלת ההכנסות או צמצום ההוצאות, לא באמצעות הגדלת הגירעון. בסביבה העולמית שלאחר המשבר, ועם צרכים ביטחוניים משמעותיים, ישראל צריכה להיות ערוכה תמיד אל הלא צפוי, ולהשאיר לעצמה מקום לתמרון.
האופוזיציה תתנגד כצפוי, אבל הבעיה תהיה דווקא הקואליציה. מישהו חושב שאלון שוסטר או רם בן־ברק יצביעו בעד תקציב הכולל את הרפורמה בחקלאות כפי שהיא?
5.המרוץ לטריליון
גוף אחד לא יכול להתלונן על התקציב שעבר בממשלה השבוע: צה"ל. משרד הביטחון קיבל תוספת תקציבית של 13 מיליארד שקלים בשנתיים הקרובות, שנסגרו בפגישה בין שר האוצר לשר הביטחון בני גנץ כבר בשבוע שעבר. משרד הביטחון היה היחיד שגם לא יסבול מהקיצוץ התקציבי שעליו הוחלט בסוף דיוני התקציב, שכן הוא הוחרג ממנו. צה"ל תמיד זוכה ליחס מיוחד בדיוני התקציב, וצרכיו תמיד מקבלים עדיפות על פני המשרדים האחרים, במידה רבה בצדק.
אלא שרק לפני כשבועיים התברר עד כמה גדול חלקו של התקציב שמקתקציב דישה מערכת הביטחון לא לצרכיה הצבאיים של מדינת ישראל אלא לפנסיות התקציביות של גמלאיה. מהדו"חות הכספיים של מדינת ישראל לשנת 2020, שפרסם החשב הכללי במשרד האוצר יהלי רוטנברג, עולה כי החבות האקטוארית של מדינת ישראל – העלות הכוללת של כלל הגמלאים והעובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית – מתקרבת כבר לטריליון שקלים (908 מיליארד שקלים, ליתר דיוק). מתוך הסכום הזה, סך ההתחייבות לפנסיה שבו נושאת מערכת הביטחון עומד על 366 מיליארד שקלים, כלומר כ־40 אחוזים מהסכום הכולל.
על פי נתוני אגף החשב הכללי, 50 אחוזים מגמלאי מערכת הביטחון זכאים לקצבה בגובה שבין 10 ל־20 אלף שקלים. 35 אחוזים מגמלאי מערכת הביטחון מקבלים קצבה הגבוהה מ־20 אלף שקלים. רק לשם השוואה, 90 אחוזים מגמלאי ההוראה (מורים בפנסיה תקציבית) זכאים לקצבה הנמוכה מעשרת אלפים שקלים. שיאני מערכת הביטחון מגיעים לקצבה בגובה שנע בין 60 ל־80 אלף שקלים, וכמובן – גמלאי מערכת הביטחון פורשים בגיל נמוך יחסית, וממשיכים לעבוד לצד קבלת הפנסיה הגבוהה.
לא זו אף זו, כמיליארד שקלים מהתוספת שניתנה עכשיו למשרד הביטחון, מיועדים להגדלת הפנסיה הזאת אפילו עוד יותר. בצה"ל טורחים עכשיו להכשיר בדיעבד את "הגדלות הרמטכ"ל", תוספת לפנסיה שניתנת בלי סמכות חוקית כבר עשורים רבים. כיום, החלטת ממשלה מ־1961 מאפשרת לרמטכ"ל לתת לקצינים הפורשים תוספת סוציאלית של כ־2% עבור כל שנת שירות, אם הוא סבור ש"קיימות נסיבות כלכליות או אחרות המצדיקות זאת". בפועל, הרמטכ"ל מעניק את התוספת הזאת לרוב המכריע של גמלאי צה"ל, מה שמגדיל את הפנסיה שלהם בשיעור ממוצע של כ־10 אחוזים, בסך הכול עלות של כמיליארד שקלים בשנה. בעקבות עתירה שהגישה לבית המשפט העליון עמותת "צדק פיננסי", המשנה ליועמ"ש רז נזרי כתב חוות דעת שלפיה התוספת המגדילה את הפנסיה, ניתנה ללא סמכות חוקית ויש להסדירה. כעת, על פי הצעת החלטה שהוסכמה בין משרד האוצר למשרד הביטחון, התוספת הזו -אם היא אכן תאושר במסגרת הצעת מחליטים בממשלה – פשוט תולבן ותתוקצב מראש.
