קחו שאלה מהבגרות באזרחות: לאיזו רשות שייך היועץ המשפטי לממשלה? לרשות המבצעת, יענה התלמיד השקדן. הוא הרי היועץ של הממשלה. אבל התלמיד החכם יודע שהתשובה הזו נכונה פורמלית, אולם לא מתארת את המציאות. במילים אחרות, תשובה נכונה פורמלית אולם לא מתכתבת עם המציאות. בחיים עצמם, מצודתו של היועמ"ש פרוסה על כל הרשויות כולן ואף מעבר להן.
היועמ"ש חולש על סמכויות הליבה של הרשות המחוקקת. בצד החיובי של המשוואה, הוא והמשנים שלו יוזמים ניתח ניכר ומשמעותי מהחקיקה הממשלתית. בצד השלילי – השפעתו על מהלכי החקיקה שיוזמים אחרים כה עמוקה, שבפועל יש לו מעין סמכות וטו לבלימת חוקים שלא באים לו טוב בעין.
נמשיך לרשות השופטת: לא סתם הודה אהרן ברק שכוחו כיועמ"ש היה גדול מכוחו בתפקיד נשיא בית המשפט העליון. כראש מערך התביעה, הסוגרת אחוז עצום מהתיקים הפליליים בהסדרי טיעון, היועמ"ש מתפקד דה־פקטו כמעין מערכת שיפוטית סמי־אוטונומית. רוב ההליכים הפליליים מתחילים ומסתיימים אצלו ואצל הכפופים לו, והוא משמש תובע, שופט ותליין גם יחד. השפעתו חלה גם מעבר לשלוש הרשויות וביכולתו להיות שקול לציבור עצמו, שכן יכולתו להשפיל גאים עדי ארץ מיתרגמת להשפעה פוטנציאלית ישירה על זהות ראש הממשלה והרכב הממשלה.
אין היגיון דמוקרטי בריכוז עוצמה אדירה שכזו בידיו של איש אחד, מוכשר, מקצוען וישר ככל שיהיה. אין עוד תפקיד־על כזה, לא בדמוקרטיה הישראלית ולא בדמוקרטיות מערביות אחרות. התיקון הנדרש במוסד היועמ"ש איננו מתמצה בפיצול בין פונקציית הייעוץ לפונקציית התביעה, אלא מחייב רפורמה מקיפה בסדרת נושאים, שביטול מונופול היועמ"ש בייעוץ הממשלה ובייצוגה הוא רק אחד מהם. שר המשפטים גדעון סער הצהיר אומנם על כוונתו לפצל את תפקיד היועמ"ש, אולם לפני שיגיע לעיסוק בתוכן התפקיד הוא צריך למנות בקרוב אדם ספציפי לתפקיד, ולמסע הזה הוא יוצא מתוך עמדת נחיתות מובהקת שהוא עצמו יצר. הרכב הווועדה לאיתור היועמ"ש, שחבריה מונו על ידי סער, יקשה עליו מאוד להוביל רפורמות הבראה משמעותיות.
זה לא רק דן מרידור, שעל עמדותיו הקיצוניות בנושאי אקטיביזם משפטי כתבנו פה לאחרונה. מלבדו כוללת הוועדה גם שמות כמו עו"ד תמי אולמן, יו"ר לשכת עורכי הדין במחוז חיפה, המזוהה עם הברנז'ה המשפטית; נשיא בית המשפט העליון לשעבר אשר גרוניס; ופרופ' רון שפירא, שבמאמר שפרסם בעבר בכתב העת "הפרקליט" יישר קו עם התפיסות האימפריאליסטיות־מרחיבות של סמכויות היועמ"ש ("כוח הייצוג של היועמ"ש, שאין בפני בג"ץ אלא עמדתו שלו בשם הרשויות הציבוריות, הוא ערובה לקיום החוק בידי הרשויות. אלו יודעות שלא יזכו לייצוג בבג"ץ אלא אם כן ייראה ליועמ"ש שפעולתן בדין יסודה"). אז אומנם הוועדה כוללת גם עלה תאנה שמרני בדמות צביקה האוזר, אולם הסיכוי שוועדה כזו תאפשר בחירה של יועמ"ש שישתף פעולה עם שינוי מערכתי מהותי – איננו גבוה.
השבוע פרסם סער את רשימת המועמדים מטעמו לתפקיד היועמ"ש: פרקליטת מחוז תל־אביב (אזרחי) לשעבר עו"ד גלי בהרב־מיארה, ושני משנים של היועמ"ש הנוכחי – רז נזרי (ניהול, תפקידים מיוחדים ומשפט ציבורי חוקתי), ורועי שיינדורף (משפט בינ"ל). הרשימה הזו איננה מחייבת אומנם את הוועדה, שיכולה באופן עקרוני להציע מועמדים אחרים, אולם היא תצטרך להתאמץ כדי להתעלם לחלוטין מהרשימה של השר ולנמק זאת ציבורית, מה שמגביר את הסיכוי שחלק לפחות ממועמדי השר יגיעו לקו הגמר. זו השעה אפוא לדון במועמדי סער ובסיכוייהם הפוטנציאליים.
איש המקף
אף שרז נזרי מופיע שני ברשימה של סער, מתבקש לפתוח בו. על פניו, עוד לפני שמגיעים לשאלות של אג'נדה ותפיסת עולם, הוא המועמד הטבעי ביותר לתפקיד. נזרי, שבספטמבר הקרוב ימלאו לו 50, חי ונשם את לשכת היועמ"ש לאורך כל חייו המקצועיים, החל מההתמחות שעשה בלשכה בשנת 2000.
לפני מינויו כמשנה ליועמ"ש בשנת 2011, כיהן נזרי כעוזרם של שלושה יועצים: אליקים רובינשטיין, מני מזוז ויהודה וינשטיין. מבין המשנים ליועמ"ש המכהנים כיום, הוא היחידי שכיהן כמשנה ליועץ בשלוש הזירות העיקריות של עיסוק היועמ״ש: פלילי, ציבורי וניהול. בתפקיד המשנה הפלילי, שאותו מילא בשנים 2011־2017, ליווה נזרי את כל התיקים הפליליים הגדולים שנוהלו בלשכה נגד בכירים שסרחו. הוא עסק בהתוויית מדיניות בשלל נושאים רוחביים, כמו האזנות סתר, סמכויות חקירה, מעצרים מנהליים, פשיעה לאומנית, ארגוני פשיעה ומאבק בהון שחור, ובמקביל קידם חקיקה בתחומים מרכזיים, כמו סדר הדין הפלילי, חוק הטרור, עבירות הסתה והמרדה ועוד.
כהונתו זימנה לו מעורבות גבוהה באירועים כמו סבבי הלחימה בעזה, עסקת שליט, אירועי אלימות בהר הבית, מעשי תג מחיר, הקמת נציבות הביקורת על הפרקליטות, שביתות רעב של אסירים ביטחוניים ועוד. מטבע הדברים, את ההחלטות שקיבל בתיקים הללו יש הדורשים לשבח ויש הדורשים לגנאי.
"היא מנהלת חזקה שתעשה סדר בלשכת היועמ"ש", אומרת פרקליטה בכירה על בהרב־מיארה. "תחתיה לא יהיו דמויות כמו דינה זילבר שמציתות שרפות ומנהלות מדיניות עצמאית"
בתפקידו כמשנה למשפט ציבורי חוקתי, שאליו מונה בשנת 2017, עסק נזרי בסוגיות אזרחיות רבות העומדות במוקד מחלוקת ציבורית: פרשנות חוקי היסוד, סמכויות בתי הדין הרבניים, הדרת נשים, חוק ההסדרה וחקיקת צווים ביו"ש, חוק הלאום, הסדרי הפנסיה לאנשי הקבע, הסדרי אימוץ ופונדקאות, וליווי ועדת הבחירות המרכזית (בכלל זה החלטות בדיני תעמולה, פסילת מועמדים, סמכויות ממשלת המעבר ועוד).
כמשנה לניהול ותפקידים מיוחדים, תפקיד שקיבל כתחום סמכות נוסף החל משנת 2018, היה נזרי מעורב בתחומי הייעוץ והחקיקה, וכן בפיקוח על היועצים המשפטיים של משרדי הממשלה השונים. בין השאר הפך לנציג הבכיר של היועמ"ש בכל דיוני קבינט הקורונה, והיה למעשה הסמכות המשפטית הבכירה לאישור או לפסילת החלטות שונות של הקבינט. "תפקידי לסייע לממשלה לממש את מדיניותה ולהציב בפניה את גבולות הדין. אנחנו עומדים כל העת מול הממשלה ובולמים דברים שנראים לנו לא אפשריים מבחינת הדין", אמר לח"כ אלי אבידר במהלך ויכוח סביב מגבלות הקורונה.
נזרי, בוגר ישיבת ההסדר בחספין ושני תארים במשפטים מאוניברסיטת בר־אילן, הוא "איש הביניים". מצד אחד הוא בשר מבשרה של המערכת, דמות ממלכתית מאוד המזוהה עם התפקיד ועם האתוס שהוא מייצג. מצד שני הוא נתפס כקול שמרני יחסית בתוך המערכת וכמתנגד לאקטיביזם ייעוצי.
באופן יחסי נזרי נתפס כבעל גישה עצמאית, ביקורתית ואובייקטיבית, ובלא מעט מקרים הוביל דעות מיעוט הן בתחום הייעוצי־ציבורי והן בתחום הפלילי. כך למשל, בדיונים שנערכו לפני ההחלטה על הגשת כתב אישום נגד ראש הממשלה לשעבר נתניהו, נזרי צידד בגישה מקילה יחסית. הוא המליץ לסגור את תיק 2000 (השיחות עם נוני מוזס), ולהגיש כתב אישום בגין מרמה והפרת אמונים בלבד, ללא סעיף שוחד, בתיק 4000 (וואלה־בזק). בסערות שחוללה דינה זילבר בענייני הדרת נשים וזכויות חרדים באקדמיה, הוא ביטא קול מאוזן יותר ורדיקלי פחות.
מצד שני הוא העלה לא פעם את חמתם של אנשי ימין בעצם הלגיטימציה שנתן לשלל החלטות מופרכות של היועמ"שים השונים בנושאי ליבה טעונים. בתודעתו העצמית, נזרי תופס את עצמו כ"מקף המחבר": דמות שאמורה לתווך את תפיסת העולם היועמ"שית למחנה הלאומי מחד גיסא, ולהשמיע את "קול העם" בחדרי קבלת ההחלטות מאידך גיסא. אם היועמ"ש ימונה מתוך המערכת ולא מחוצה לה, בין החלופות הקיימות נזרי הוא המועמד היחידי שהמחנה הלאומי יקבל בהבנה. אם הבייס הזה עדיין חשוב לסער, זה שיקול שיילקח בחשבון.
מתכון לפיצול
אבל השם הראשון שהוזכר ברשימה של סער איננו נזרי אלא גלי בהרב־מיארה. סער לא רק מיקם אותה ראשונה ברשימה, אלא גם הצהיר על כוונתו למנות לתפקיד אישה. עבור רוב הציבור בהרב־מיארה היא דמות אנונימית לחלוטין, אף שהיא שירתה בפרקליטות במשך שלושים שנה, מתוכן שש שנים כפרקליטת מחוז תל־אביב עד פרישתה בשנת 2016.
יותר מגורם אחד ששוחחתי עימו תיאר את בהרב־מיארה כ"אשת הברזל" של הפרקליטות. "היא לא פליליסטית, אבל זו האישה שהיית רוצה שתייצג אותך אם היית נאשם במשפט רצח", אומר לי גורם בכיר במערכת, שמציע דימוי נוסף: "המפקד הכי טוב שהיית רוצה שיהיה לך בצבא. יש בה מקצוענות בלתי מתפשרת, יחד עם אימהות ורגישות".
"היא מנהלת דומיננטית מאוד, חזקה מאוד, שתעשה סדר בלשכת היועמ"ש. תחתיה לא יהיו דמויות כמו דינה זילבר שמדליקות שריפות ומנהלות מדיניות עצמאית", מספרת פרקליטה אחרת.
איפה עובר הגבול בין ניהול חזק ואפקטיבי לניהול כוחני?
"היא מקצוענית חסרת פשרות, אבל היא אדם של אנשים. בעלה היה בכיר בשירותי הביטחון, ולפני כעשור וחצי לקה בניוון שרירים. הוא שבר את כל הסטטיסטיקות ביכולת השרידות שלו עם המחלה, אבל הפך לסיעודי באופן מלא. במשך כל השנים הללו, בשיא ה'טמפו' של החיים, היא סעדה אותו לבדה ומעולם לא התלוננה ולא ביקשה לעצמה הנחות. יכולת העמידה שלה יוצאת דופן".
בהרב־מיארה נחשבת לבעלת שליטה מוחלטת בתחום האזרחי והמנהלי, אולם היא חפה מניסיון בתחום מרכזי ביותר בעיסוק היועמ"ש – הדין הפלילי. גורמים ששוחחתי איתם טוענים שלמינוי כזה יש משמעות אחת: סער מתכוון ברצינות לפצל את תפקיד היועמ"ש.
"גלי היא מתכון לפיצול בגרסה הרדיקלית שלו", אומרת אחת מבנות שיחי, ומסבירה מדוע. "יש הרי שתי חלופות; אפשר לפצל את התפקיד באופן חלקי, כלומר להעביר חלק מסמכויות התביעה לאחריותו הבלעדית של פרקליט המדינה – למשל את תיקי נבחרי הציבור הטעונים פוליטית – אבל להשאיר את היועמ"ש כממונה העל על מערך התביעה. אפשרות שנייה היא פיצול מוחלט בין התובע ליועץ, כך שהיועץ יעסוק בייעוץ וחקיקה ולא תהיה לו שום השפעה על מערכת התביעה. מאחר שלגלי אין שום ניסיון פלילי, היא מתאימה יותר לפיצול מלא". בהקשר זה, לבהרב־מיארה יש ניסיון מנהלי בפיצול מערכות, כמי שליוותה את ההליך הממושך של הקמת פרקליטות מחוז מרכז ופיצולה מפרקליטות מחוז תל־אביב.
בנוגע לאידיאולוגיה ותפיסת עולם אין מספיק נתונים, אולם בתחום המדיני־ביטחוני נראה שבהרב־מיארה מחזיקה בעמדות לאומיות. במרץ 2018 הגיש אסמאעיל זיאדה, אזרח הולנד שנולד באל־בוריג' שברצועת עזה, תביעת נזיקין אזרחית נגד בני גנץ כרמטכ"ל לשעבר ונגד אמיר אשל, מפקד חיל האוויר לשעבר. בני משפחתו של זיאדה, ששהו בסמיכות למחבלי חמאס, נהרגו בהפצצת חיל האוויר במבצע צוק איתן, והוא דרש מבית המשפט ההולנדי שיחייב את הבכירים הישראלים לפצותו בכחצי מיליון יורו.
זיאדה טען שקיימת במקרה זה סמכות שיפוט אוניברסלית, שכן לפלסטינים אין נגישות לערכאות ישראליות, ומתוקף הסכמי אוסלו אינם רשאים לתבוע ישראלים בבתי משפט פלסטיניים. בפרקליטות פנו לבהרב־מיארה, שכבר פרשה מהמערכת, וביקשו ממנה לייצג בתיק.
בחוות הדעת המקיפה שהכינה היא סקרה פסקי דין שונים והראתה שמערכת המשפט הישראלית מעניקה סעד לפלסטינים, וכי אף שלמדינה יש טענות הגנה, הן לא מהוות מחסום בפני הגשת תביעות במקרים מוצדקים. חוות הדעת שלה התקבלה בערכאה הדיונית ובערכאת הערעור בהולנד, והתביעה נדחתה.
הפנייה לבהרב־מיארה לא הייתה במקרה. במסגרת תפקידה בפמת"א היא ליוותה עשרות "תיקי אינתיפאדה", של תביעות נזיקין שהגישו פלסטינים נגד לוחמי צה"ל. תביעות אלו סוקרו פה בהרחבה, בכתבת תחקיר שפרסמנו. בתחילה זכו הפלסטינים לרוח גבית מבג"ץ, אולם פרקליטי פמת"א בגיבויה של בהרב־מיארה נלחמו על כל תיק ואף הובילו לשינוי חקיקה שסתם את הגולל על התביעות הללו.
"גלי הבינה שיש פה דליפה רצינית בצנרת והתגייסה לסתום אותה", מספרת פרקליטה במערכת. "היא התייחסה לנושא כאל פרויקט אישי, הביאה תקנים ודחפה את הפרקליטים לא להפסיד באף תיק. באותה תקופה היו מעט מאוד אנשי ימין בפרקליטות, והקו שהיא הובילה לא היה פופולרי בלשון המעטה. אני לא יודעת לאיזו מפלגה היא מצביעה, אבל משהו בהתנהלות שלה מזכיר לי את איילת שקד לפני שהפכה לפוליטיקאית. תל־אביבית, חילונית, עדכנית אבל הלב שלה נמצא בימין והיא עובדת בשכל ישר, במתינות ובהיגיון".
בהקשר הזה כדאי להזכיר שגדעון סער עצמו החל את דרכו המקצועית כמתמחה בלשכת פרקליטת מחוז תל־אביב (אזרחי) דאז, נעמי שטרן. בהמשך, לאחר כמה שנים שבהן שימש כעוזר ליועמ"ש מיכאל בן־יאיר ולפרקליטת המדינה עדנה ארבל, הוא חזר לעבוד כפרקליט בפמת"א, עד שנת 1999. מן הסתם הזדמן לו לעבוד בסביבתה של בהרב־מיארה, כך שיש לו היכרות אישית איתה. סיבה נוספת שעשויה לגרום לו להעדיף אותה היא פוליטית: נזרי הוא אומנם המינוי המתאים והמתבקש ביותר, אבל שרי משפטים אוהבים להפתיע ולהכניס טוויסט לעלילה כדי להותיר חותם אישי.
ומה בנוגע למועמד השלישי, רועי שיינדורף? שיינדורף צמח בצה"ל, ושימש יועץ משפטי בכיר במחלקת הדין הבינלאומי בפרקליטות הצבאית. בשנת 2010 מונה לראש המחלקה לתפקידים מיוחדים (בינלאומי) בפרקליטות המדינה. הוא מכיר מקרוב את זירת האג ועסק כל חייו המקצועיים באתגרי המדינה מול טריבונלים בינלאומיים עוינים, אך תקנתו היא קלקלתו. שיינדורף הוא מקצוען־על בדין הבינלאומי, תחום חשוב אך צר וממוקד. אין לו הרקע המקצועי הנרחב הנדרש לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, ולכן נראה שהמועמדות שלו היא יותר הצהרתית ופחות ממשית.
