מאבדים את הצפון: ההתיישבות היהודית בגליל גוססת

לפני כחודש הזהיר שר הביטחון בני גנץ בישיבת סיעתו ש"בתוך כמה שנים נהיה במצב שהמדינה היהודית תהיה בין גדרה לחדרה". לכאורה, אין בכך חידוש. זה שנים נשמעת הטענה שמדינת ישראל מפקירה את תושבי הפריפריה ומתכנסת לגבולות גדרה־חדרה. החידוש הפעם הוא שיש אזורים שבהם כבר לא מדובר רק בהזנחה ממשלתית וברמת חיים ושירותים ירודה, אלא בסכנה ממשית לקיום הריבונות הישראלית. לב הגליל הוא דוגמה מובהקת. בעקבות מדיניות ממשלתית מעוותת שיעור היהודים בו צנח ל־14%, ובלי התגייסות לאומית משמעותית לחיזוק ההתיישבות היהודית שם, הוא עלול להפוך ל"חבל דונבאס" הישראלי.

הקואליציה שהתגבשה סביב הצלתו של לב הגליל בחודשים האחרונים מוכיחה שהנושא הזה אינו נתון למחלוקת בין שמאל לימין, ועל אף נפילת הממשלה יש להמשיך ולקדם אותו גם בממשלת המעבר.

"לב הגליל" הוא המרחב ההררי במרכז הגליל, שמתפרס בין הרי נצרת ובין מתלול צורים והר חלוץ. רוב האדמות בו הם אדמות פרטיות בבעלות לא יהודית, ורוב האוכלוסייה בו אינה יהודית, ולכן יש המכנים אותו גם בשם "הגליל הערבי". אלא שלמרחב זה יש חשיבות עצומה בעבור מדינת ישראל, לא רק מבחינה היסטורית ולאומית אלא גם מבחינה ביטחונית ואסטרטגית. לאחר שתוכנית החלוקה של האו"ם ייעדה את חבל הארץ הזה למדינה הערבית, הבינה הנהגת ישראל הצעירה שכדי לוודא את הישארותו חלק בלתי נפרד ממדינת ישראל, עליה לחזק מאוד את הנוכחות היהודית בו. לאחר שנכבש במלחמת העצמאות (מבצע חירם), הוגדר לב הגליל יעד מרכזי להתיישבות, ובמהלך ארבעה עשורים הושקעו מחשבה ומשאבים רבים כדי ליישבו. מאמצים אלו הגיעו לשיאם עם הקמת מפעל המצפים בשנות השמונים, שבמסגרתו הוקמו 52 יישובים חדשים בגליל המרכזי, 30 מהם בלב הגליל (שאוגדו תחת מועצה אזורית חדשה, משגב).

הנימוקים הרשמיים להקמת המצפים היו: יצירת פתרונות דיור לדור ההמשך של מושבי הגליל, קליטת עלייה, משיכת אוכלוסייה חזקה שתסייע לפתח את המרחב ולייצר בו צמיחה כלכלית, ועיבוי גבול הלבנון. אבל מרישומי המחלקה להתיישבות בהסתדרות הציונית – הגוף שגיבש את התוכנית – עולה כי מה שהטריד את יוזמיה לא היה המצב החברתי־כלכלי בגליל, אלא ההתעוררות הלאומית של האוכלוסייה הערבית בו. התעוררות זו החלה בשנות השישים על רקע הקמת אש"ף (64'), ביטול הממשל הצבאי (66') והחיבור בין ערביי יהודה ושומרון לערביי הגליל בעקבות מלחמת ששת הימים, והתעצמה בשנות השבעים על רקע הסכמי קמפ־דיוויד והדיבורים על אוטונומיה.

ראשי השלטון חששו שהתעוררות לאומית זו תלווה בהשתלטות זוחלת על קרקעות באמצעות קביעת עובדות של בנייה, מרעה ועיבוד חקלאי בשטח. לפיכך, היעד האמיתי של מפעל המצפים לא היה חברתי או כלכלי, אלא מרחבי, טריטוריאלי וגאופוליטי: להגדיל את השטח שבידי האוכלוסייה היהודית, לבלום את השתלטות האוכלוסייה הערבית על קרקעות המדינה, ובתוך כך למנוע יצירת רצף טריטוריאלי ערבי. מכיוון שהמשימה לא הייתה כמותית אלא איכותית, הפתרון הנדרש לא היה עיבוי הערים הקיימות או הקמה של עיר חדשה, אלא כמיטב המסורת הציונית: הקמת רצף של יישובים כפריים.

בשם היעילות ושמירת הטבע מוטלות על ההתיישבות היהודית הגבלות חונקות, בשעה שהיישובים הערביים נהנים מעידוד ממשלתי מסיבי

מפעל המצפים והעלייה הגדולה מבריה"מ בראשית שנות התשעים, שהופנתה גם לכרמיאל ולנצרת־עילית (לימים נוף הגליל), שינו את פניו של לב הגליל. הערים המתחדשות והיישובים החדשים הזינו אלה את אלה, ולצד הפריסה ההתיישבותית השתנה גם המאזן הדמוגרפי: בשלהי שנות התשעים הגיע שיעור היהודים בלב הגליל לשיא של 25%, והעתיד נראה מבטיח. אולם בדיוק כאשר לב הגליל החל לפרוח והיישובים צמחו ושקקו חיים, התהפכה המדיניות הממשלתית.

זניחת האתוס הציוני

את מדיניות פיזור האוכלוסין, שהנחתה את רשויות התכנון בארבעת העשורים הראשונים של המדינה – ושהייתה מבוססת על אתוס ציוני שראה בהתיישבות לא רק ערך אלא גם מכשיר מרכזי לאחיזה בקרקע ולמשילות – החליפה בסוף שנות התשעים מדיניות חדשה, שהערכים המנחים שלה לא היו ערכים לאומיים של יישוב הארץ והפרחת השממה, אלא ערכים אוניברסליים של שמירה על שטחים פתוחים ויעילות כלכלית. מדיניות חדשה זו, שבאה לידי ביטוי בתמ"א 31, ואחר כך בתמ"א 35, קבעה שהפיתוח העתידי של ישראל צריך להיות בעל אופי עירוני מובהק. חיזוק המרכזים האורבניים ייעשה מצד אחד באמצעות בנייה בצפיפות גבוהה, עיבוי בנייה קיימת, שיפוץ תשתיות קיימות ויישום תוכניות התחדשות עירונית (פינוי־בינוי); ומצד שני על ידי "חנק" ההתיישבות הכפרית.

יעד זה לא נאמר בצורה מפורשת, אבל הוא השתמע היטב מעקרונותיה הרשמיים של תוכנית המתאר הארצית: איסור על הקמת יישובים חדשים (שמוסמר בידי היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז בשנת 2005, באמצעות הנחיה 1.1800, הממסמסת למעשה כל החלטת ממשלה על הקמת יישובים חדשים), מיצוי הבנייה בשטחים שכבר יועדו לבנייה בתוכניות מתאר קיימות (Infill), חיוב הצמדה של הרחבות בנייה לשטח הבנוי הקיים (צמידות דופן), צפיפות מינימלית למגורים, והשיא: הגבלה שרירותית של מספר המשפחות ביישובים הכפריים. לשם כך צורף לתמ"א 35 לוח מס' 2, שקבע לכל יישוב במרחב הכפרי מספר משפחות מקסימלי שאותו אסור לו לעבור: 300, 350, 400 או 500. שרת הפנים איילת שקד, שהזדעזעה לשמוע שבמדינת היהודים יש מכסה להתפתחות של יישובים יהודיים, השוותה זאת למדיניות "הספר הלבן".

כל ההגבלות הללו, בשם היעילות הכלכלית והשמירה על הטבע והנוף, מוטלות אך ורק על ההתיישבות היהודית. הכפרים והיישובים הערביים נהנים בתקופה מקבילה זו – ובייחוד בשנים האחרונות – מעידוד מסיבי של רשויות התכנון, מהרחבות של השטחים שלהם בעשרות אחוזים ומאישורים להוספת עשרות אלפי יחידות דיור חדשות, שיספיקו להם לחמישים שנה קדימה.

חסם תכנוני נוסף שמונע את המשך צמיחתה של ההתיישבות היהודית הוא ההגבלה בחוק ועדות הקבלה, המאפשר לקהילה לבחור את זהות המצטרפים החדשים אליה ולא לפתוח את הרחבת היישוב למכרז – רק עד 400 משפחות. ביישובים הכפריים בכלל וביישובי הפריפריה בפרט, לחוסן הקהילתי יש תפקיד משמעותי מאוד בחיי היום־יום. החשש מכניסת גורמים שיפגעו במרקם הקהילתי העדין, גורם לכך שכאשר היישוב מתקרב לרף של 400 משפחות (אם לוח 2 מאפשר לו זאת), הוא עוצר קליטה.

לערביי הגליל, אם תהיתם, אין בעיה כזאת. בינואר השנה קבעה מועצת מקרקעי ישראל כי בכל יישוב במחוז חיפה והצפון שחיים בו עד 30,000 תושבים, ושיש בו לפחות 80% לא יהודים, תהיה עדיפות של 100 אחוז לבני המקום. זאת, לפי דברי ההסבר, מתוך הכרה ומתן משקל ״לזיקה קהילתית, תרבותית ונפשית־רגשית של בני היישוב אל אדמת היישוב בו נולדו, התחנכו ובגרו".

המדיניות התכנונית הנוקשה כלפי ההתיישבות היהודית, והיישום הנלהב שלה על ידי מוסדות התכנון, הביאו את יישובי לב הגליל למצב של גסיסה. כדי לאפשר צמיחה של יישוב בן 300־400 משפחות והתפתחות של קהילה רב־דורית, הוא צריך לקלוט כ־10 משפחות חדשות בשנה. ניתוח מספר היתרי הבנייה שניתנו בעשור האחרון ליישובי משגב מלמד שהמציאות רחוקה מאוד מהרף המינימלי הזה. בחמש השנים הראשונות של העשור, הממוצע השנתי ליישוב היה תוספת של 6 יח"ד חדשות בשנה. במחצית השנייה של העשור, לעומת זאת, ירדה התוספת השנתית הממוצעת ליישוב לפחות מ־4 יח"ד.

עדיפות לא לאומית

בהיעדר היצע, מחירי המגרשים זינקו בשנים האחרונות ב־200 ואף ב־400 אחוזים, והגיעו לסכומים שרק משפחות מבוססות, בשלב מתקדם של חייהן, יכולות להרשות לעצמן. כך למשל, בשנת 2016, מגרש מפותח של חצי דונם ביישוב רקפת עלה כ־170 אלף שקלים; בשנת 2018 אותו מגרש עלה 260 אלף שקלים; ב־2021 כבר לא שווקו מגרשים ברקפת, בגלל מגבלות לוח 2, אבל ביישוב השכן קורנית, מגרש מפותח על חצי דונם כבר נמכר ב־1,126,000 שקל. ביישוב הררית, שנמצא בנקודה אסטרטגית בין דיר־חנא ועראבה ובין עילבון, מגרש מפותח של 400 מ"ר נמכר ב־2016 בכ־95 אלף שקלים. בשנת 2021, מגרש מפותח לדו־משפחתי על שטח של 700 מ"ר זינק למיליון שקלים.

מנגד, ביישוב הערבי השכן רשות מקרקעי ישראל מקצה מגרשים במחירי רצפה, העומדים על 10־20 אחוזים ממחירו של מגרש בגודל דומה ביישוב היהודי. כך למשל, חצי דונם בשפרעם נמכר לאחרונה ב־74 אלף שקלים, כאשר ביישוב היהודי השכן, מצפה אבי"ב, חצי דונם נמכר ב־650 אלף שקלים; במג'ד אל־כרום, מגרש של 600 מ"ר נמכר ב־47 אלף שקלים, וביישוב השכן לבון מגרש של חצי דונם נמכר ב־600 אלף שקלים.

למחירי הקרקע המופרזים הללו אחראית לא רק המדיניות התכנונית, שיצרה מחסור עצום בהיצע, אלא גם המדיניות הקרקעית, שלה אחראים משרד השיכון ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י). מחירו של מגרש מפותח מורכב מעלות הקרקע, שנקבעת על ידי רמ"י בהתאם להערכת שמאי, ומושפעת כמובן מהביקושים הגבוהים; ומעלויות הפיתוח של התשתיות למגורים, שבאזור ההר הן גבוהות מאוד, ונקבעות על ידי משרד השיכון. שני הגופים הללו יכולים למתן את עליית המחירים באמצעות הנחות וסובסידיות, אולם גם במקרה הזה – הסיוע המדינתי ניתן כמעט באופן בלעדי רק למי שאינו יהודי. כך למשל, ב־2016 החליטה הממשלה לשנות את סיווגם של 90% מהיישובים היהודיים בלב הגליל מאזור עדיפות לאומית א' לב'. להגדרה זו יש משמעות גדולה הן על עלות הקרקע והן על סבסוד עלויות הפיתוח.

באזור עדיפות לאומית א' ישלם הרוכש בעבור הקרקע רק 31% מערכה, ובאזור עדיפות ב' – 51%. לעלייה משמעותית זו במחיר הוסיפה רמ"י גזרה נוספת וקבעה שההנחה תינתן רק עד תקרה של 450 אלף שקלים, ועל יתרת הסכום ישלם הרוכש מחיר מלא. עוד נקבע כי על קרקע ביישוב שדירוגו הסוציו־אקונומי 9 ומעלה (בעקבות הזדקנות האוכלוסייה מדובר במחצית מיישובי משגב) ישלם הרוכש מס של כ־100 אלף שקלים. במילים אחרות, על קרקע שעולה מיליון שקלים ישלם הרוכש היהודי 900 אלף שקלים – פי 10 ממה שישלם הערבי השכן על אותו שטח.

בנוגע למרכיב השני של מחיר המגרש, עלויות הפיתוח – עם הורדת הסיווג של היישובים היהודיים מאזור עדיפות לאומית א' לב', ירד גם הסבסוד שלהם מ־50% ל־20%. בשנת 2018 הטיל משרד השיכון גזרה נוספת על הרוכשים היהודים וקבע שהסבסוד המינימלי הזה יינתן רק במקרה של בנייה רוויה (מעל 4 יח"ד לדונם), ובכך למעשה ביטל את הסבסוד ליישובים היהודיים, שעל פי תוכניות המתאר הקיימות הבנייה בהם היא צמודת קרקע. היישובים הערביים השכנים לא רק המשיכו ליהנות מסבסוד של 50% מעלויות הפיתוח – בתוכנית "תקאדום" שאישרה הממשלה באוקטובר האחרון, לצורך "צמצום הפערים בין החברה הערבית לאוכלוסייה הכוללת", הוגדל הסבסוד הזה ל־60%. בנוסף נקבע כי ערבי ששירת באחת מזרועות הביטחון יקבל הנחה מוגדלת של 90% מעלויות הפיתוח, עד תקרה של 400 אלף שקלים. כך יוצא שלוחם יהודי ביחידה מובחרת ישלם מחיר מלא, ואילו השכן הדרוזי ששירת איתו באותה יחידה ישלם 10% ממנו.

בהיעדר תכנון, בהיעדר היצע ובהינתן מחירי הקרקע הגבוהים, בשנים האחרונות נאלצו כ־90% מצעירי משגב לעזוב את נופי מולדתם ולהגר למרכז הארץ. לתוצאה העגומה הזאת יש השלכות לא רק על מחירי הדיור במרכז, אלא בראש ובראשונה על המאזן הדמוגרפי בלב הגליל ועל היכולת של היישובים בו להמשיך להתקיים. נטישת הצעירים גרמה לירידה ניכרת במספר הלידות ביישובי משגב – מממוצע של 500 לידות בשנה לפני עשור, לממוצע של 260 בשלוש השנים האחרונות. בשל כך נסגרים עוד ועוד גנים, האוכלוסייה ביישובים מתבגרת, החוסן הקהילתי נחלש והיכולת להתמודד עם האתגרים המתרבים פוחתת. חשוב לזכור שלצד האטרקטיביות של חיים בבית צמוד־קרקע בקהילה חמה בחיק הטבע, יישובי לב הגליל שוכנים במקומות מרוחקים מהכביש הראשי וממרכזי מסחר ושירותים, מבודדים ופגיעים. לכן, לקהילה רב־דורית חזקה שחבריה שותפים במשימות הביטחון, התחבורה, התרבות והחברה של היישוב יש תפקיד מכריע ביכולתו להתקיים.

משמעות ביטחונית ואסטרטגית

כאמור בפתיח, המשמעות של גסיסת ההתיישבות היהודית בלב הגליל היא לא רק חברתית וכלכלית, אלא בראש ובראשונה ביטחונית ואסטרטגית. ב־15 השנים האחרונות נוספו בלב הגליל כ־1,200 יהודים בלבד לעומת 135 אלף לא יהודים, ושיעור היהודים באוכלוסייה ירד לשפל חסר תקדים של 14%. אין צורך לחזור לתוכנית החלוקה כדי להבין את המשמעויות האסטרטגיות של המציאות הזאת. ראינו אותה בקוויבק שבקנדה, בצפון אירלנד ובסקוטלנד, בקטלוניה שבספרד, ולאחרונה בחבל דונבאס שבאוקראינה. ההיסטוריה חוזרת ומלמדת שמדינת לאום תתקשה מאוד להחזיק בחבל ארץ שאוכלוסיית הרוב בו היא בעלת זהות לאומית שונה. אם רצוננו שהתרחיש שגנץ הזהיר מפניו לא יהפוך למציאות, ממשלת ישראל חייבת לחזק באופן משמעותי את הנוכחות היהודית בשטח.

שרת הפנים איילת שקד, שנחשפה בחודשים האחרונים למתרחש בלב הגליל, עשתה כמה מהלכים חשובים בניסיון לתקן את המדיניות התכנונית של מדינת ישראל ולהחזיר אותה לתפיסת העולם הציונית. לפני שלושה שבועות העבירה שקד בקריאה טרומית, בסיוע חברי האופוזיציה מהציונות הדתית ומהליכוד, את התיקון לחוק ועדות הקבלה, שמבקש להרחיב את השימוש במנגנון הזה מ־400 משפחות ל־600; ולאחרונה העלתה לאישור המועצה הארצית לתכנון ובנייה הצעה לעדכון לוח 2, שמאפשרת להגדיל את מספר המשפחות ביישובי הגליל והנגב ב־50%. נכון, זו שמחת עניים. לא מתקבל על הדעת שמדינה יהודית תקבע מכסות להתפתחות של יישוב יהודי. אבל זו דרכה של גאולה, בתחילה קמעא קמעא.

מעבר לשינויים אלה במדיניות התכנונית, נדרש שינוי גם במדיניות הקרקעית ויצירת תמריצים שימשכו ללב הגליל אוכלוסייה צעירה וחזקה. ההתיישבות בלב הגליל זקוקה לטיפול נמרץ. מכיוון שמדובר בטיפול רב־מערכתי שלהצלתו נדרש שיתוף פעולה בין־משרדי, הממשלה החדשה שתקום צריכה להכריז על לב הגליל פרויקט לאומי, בהובלת ראש הממשלה. ברוח מפעל המצפים של שנות השמונים, על הממשלה לייצר בלב הגליל תנופת התיישבות, ולהרחיב אותה בעוד 200 אלף מתיישבים חדשים בתוך עשור.

ד"ר ענת רוט היא מנכ"ל פורום שילה