אמרה ידועה גורסת כי כאשר אתה חייב לבנק עשרת אלפים שקלים – זו הדאגה שלך; אך כאשר אתה חייב לבנק 10 מיליון שקלים – הבנק הוא שצריך להיות מודאג. אבל ככל שזה נוגע לחובות שהפוליטיקאים שלנו חייבים לציבור, נראה שאף אחד לא דואג. דו"ח שפרסם השבוע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן, הציג תמונה עגומה של חובות המפלגות לציבור. הגירעונות המצטברים של הסיעות השונות בכנסת הגיעו לסכום של 128 מיליון שקלים. נוסף על כך, המפלגות נטלו מהכנסת הלוואות ואלה האמירו לסכום של 181 מיליון שקלים, כאשר עבור חלק מהחובות הללו אין כלל מי שיחזיר אותם.
מפלגות שפרשו, למשל, מותירות מאחוריהן חובות אבודים שאין ממי לגבות. התנועה הירוקה בראשות ח"כ לשעבר סתיו שפיר, וכן מפלגת העצמאות של אהוד ברק, נטלו מהכנסת הלוואות בסכום מצטבר של כ־7.2 מיליון שקלים, אך מכיוון שהן לא נכנסו לכנסת – לא היו להן מקורות מימון להשיב את הכספים הללו. שתי המפלגות גיבשו הסדר חוב מול הכנסת אבל קופתן ריקה, הנציגים הפוטנציאליים שלהן פרשו, ואין מי שיגייס את הכספים ויחזיר אותם לקופת המדינה.
בכנסת הנוכחית מכהנים שני חברי כנסת שהיו חברים במפלגות הללו: יאיר גולן, שהיה חבר במפלגת העצמאות, מכהן כיום מטעם מפלגת מרצ; וגלעד קריב, שהיה מועמד בתנועה הירוקה, מכהן מטעם מפלגת העבודה. לשניהם אין כרגע זיקה חוקית למפלגה המקורית שממנה הגיעו, והחוק אינו מחייב אותם – או את מייסדי המפלגות – למצוא דרך להשיב את הכספים הללו לציבור. גם הבית היהודי, שכבר לא קיימת כסיעה בכנסת, השאירה מאחוריה הלוואה בסך 3.2 מיליון שקלים, שכרגע אין מי שיחזיר.
בעיה אחרת היא של סיעות שהתפרקו אך עדיין נותר בקופתן כסף ציבורי, כתוצאה ממימון מפלגות שהן היו זכאיות לו. כך למשל, בקופת מפלגת כולנו בראשות משה כחלון נשארו 5.8 מיליון שקלים מכספי מימון המפלגות; בקופתה של מפלגת תל"ם בראשות משה (בוגי) יעלון נשארו 4.6 מיליון שקלים; ואילו מפלגת גשר של אורלי לוי־אבוקסיס החזירה 1.3 מיליון שקלים שנותרו בקופתה, בעקבות פנייה שהגיעה ממבקר המדינה. כחלון ויעלון, לעומת זאת, אינם ממהרים להחזיר לקופת המדינה את הכספים שיושבים אצלם שלא על פי חוק, אולי משום שהם עדיין מתכננים חזרה לזירה הציבורית ומעדיפים להשאיר ברשותם עתודות על חשבון הציבור.
מחיר האופטימיות
שאלת מקורות המימון של המערכת הפוליטית היא סוגיה משמעותית בדמוקרטיות רבות בעולם. עד שנות השישים, מפלגות בישראל ובעולם מימנו את עצמן בעיקר באמצעות הכנסות מדמי חבר ומתרומות שונות, וכן באמצעות הכנסות עצמיות מסוגים שונים, כמו עיתון מפלגתי או פעילויות תרבות בתשלום. במהלך השנים ירד כוחן החברתי ומעמדן המרכזי של המפלגות בעולם, מספר חבריהן הצטמצם, וכתוצאה מכך מעגל ההכנסות שלהן פחת מאוד. מנגד, ההתפתחויות הטכנולוגיות ושיטות השיווק הביאו לגידול אדיר בהוצאות המפלגות, בעיקר סביב מערכות הבחירות שתבעו קמפיינים גדולים ועלויות פרסום עצומות עבור טלוויזיה, רדיו, שלטי חוצות ורשתות חברתיות.
הפער ההולך וגדל בין הוצאות המפלגות להכנסותיהן הביא את המערכת הפוליטית לחפש פתרון אחר למימון פעילותן, שבסופו של יום היא הכרחית לדמוקרטיה מתפקדת. כפי שעשו במדינות רבות, גם בישראל נחקק בשנת 1973 חוק מימון מפלגות, שהעביר את האחריות למימון אל קופת המדינה. מאז, המדינה היא שמממנת את הוצאותיהן של המפלגות, הן במהלך מערכות בחירות והן בפעילות השוטפת.
המימון הזה ניתן כמקדמה לפני הבחירות, אך היקפו נקבע רק לאחר הבחירות על פי הישגיה של המפלגה בקלפי. ככל שהיא זכתה לקולות רבים יותר ומונה יותר חברי כנסת, כך המימון שהיא מקבלת גדול יותר. המפלגות מצידן נוטות להתנהל באופן אופטימי בכל הנוגע לתקציבים הללו, וליטול מימון גבוה על סמך סקרים מחמיאים. כאשר נוצר פער ניכר בין ממצאי הסקרים לתוצאות האמת, נפער גירעון בקופת המפלגה, שעלול להאמיר לסכומים גבוהים במיוחד.
כך למשל, מבקר המדינה דיווח השבוע כי מפלגת תקווה חדשה היא שיאנית הגירעון, עם כמעט 14 מיליון שקלים. מפלגתו של גדעון סער גם חרגה ב־80 אחוזים מתקרת ההוצאות המותרת על פי חוק. מפלגת ימינה הציגה גם היא גירעון מכובד של כ־6.5 מיליון שקלים, וחרגה מתקרת ההוצאה ב־8%. בשתי המפלגות סיפקו הסבר זהה לחריגה ולגירעון, בכך שתוצאות האמת העניקו להן מספר מנדטים נמוך משמעותית מזה שצפו הסקרים.
ככלל, עצם מימון המפלגות הוא בעל היגיון רב, שכן החלופה היא תרומות מאנשים או גופים פרטיים, מה שעלול לייצר ניגודי עניינים וזיקה בעייתית לגורמים עסקיים. אבל השיטה הזו גם לא חפה מפגמים: היד על ההדק של הקופה הציבורית קלה מאוד, קל להתחמק מחובות, ואין כמעט סנקציות על מי שמייצר חוב ומסתלק ממנו. קל להיווכח בכך כשמסתכלים על ההלוואות שלוקחות המפלגות השונות.
כדי לכסות את הגירעונות הללו, שהפכו כבר לעניין בשגרה, המפלגות לוקחות הלוואות ומחזירות אותן מהתקציב השוטף שהן מקבלות מהכנסת. עד 2014, המפלגות לקחו את ההלוואות הללו מבנקים מסחריים ונדרשו להחזיר אותן לפי תנאי הבנק. אלא שאז חוקקה הכנסת את האפשרות לקחת הלוואה ישירות מהכנסת, במקום מהבנקים. בזמנו נטען שהשינוי נועד למנוע זיקה בעייתית לגופים פרטיים ומסחריים כמו בנקים. בפועל, הוא הקל מאוד על היכולת של מפלגות ללוות כספים ופטר אותן מהצורך המעיק לעמוד בהחזרי ההלוואות, כפי שעושה כל מי שלוקח משכנתא.
ואכן, השינוי הזה גרם לגידול דרמטי בהיקף ההלוואות שהמפלגות לוקחות. כך, בסוף 2014 עמדו חובות המפלגות לבנקים על 35 מיליון שקלים בלבד, אבל מאז ניתנה למפלגות אפשרות ללוות כספים מהכנסת – החובות גדלו פי חמישה, ל־182 מיליון שקלים. לא קשה להבין מדוע: בנק מסחרי דורש ערבויות וביטחונות, ואיננו מחלק כספים בלי לוודא שיוכל לקבל אותם בחזרה. מדינת ישראל, לעומת זאת, מאפשרת למפלגות ללוות ממנה כספים בלי שום דרישה לביטחונות. כתוצאה מכך מפלגות ניפחו את היקף ההלוואות שלקחו, והן מחזירות אותן בעצלתיים. במקרים פחות טובים, השיטה הזו משאירה חובות שאיש לא מחזיר, והם הופכים בפועל למענקים למפלגות ולפוליטיקאים כושלים באדיבות קופת המדינה.
סבבי הבחירות המרובים בשנים האחרונות אינם תורמים כמובן לאיתנות הפיננסית של המערכת הפוליטית. בדרך כלל המפלגות לוקחות הלוואות כדי לכסות את הגירעונות הנוצרים בתקופת הבחירות מרובת ההוצאות, ומשלמות אותן מהתקציב השוטף שהן מקבלות מהכנסת. אלא שמזמן לא ראינו כנסת המשלימה ארבע שנים מלאות, וגם תקופה של שנה היא נדירה במחוזותינו. המפלגות אינן מספיקות להחזיר את החוב ממערכת בחירות אחת, וכבר נדרשות להוציא סכומים דומים למערכת בחירות חדשה, וכך החובות הולכים ותופחים.
גם בימים כתיקונם, השיטה הזו כרוכה בבעייתיות. כאמור, הסיעות מקבלות מימון משני סוגים: אחד לצורך תקופת הבחירות, ותקציב נוסף הניתן להן באופן שוטף כדי לשמור על קשר עם הבוחר גם בשגרה שבין מערכות הבחירות. החוק מבחין בין שני סוגי ההוצאות, אבל בפועל, בגלל האפשרות הקלה לקחת הלוואות מקופת המדינה, התקציב השוטף משמש את המפלגות לכיסוי הוצאות מערכת הבחירות. בניגוד לכוונת המחוקק, התקציב השוטף אינו משמש לקשר עם הבוחר, אלא להגדלת תקציב הבחירות בדרך עקיפה.
המימון הממלכתי בישראל גבוה יחסית, ובכל זאת המפלגות נכנסות לגירעונות גבוהים. שיעור התרומות הפרטיות למפלגות נמוך במיוחד, ויש עליהן מגבלות כבדות – רק אנשים פרטיים יכולים לתרום עד לתקרה של 2,300 שקל למפלגה בשנת בחירות. כך שהמפלגות ממומנות על ידי המדינה באופן כמעט בלעדי, ומאבדות עם הזמן את הקשר עם הבוחרים. לחלק ניכר מהמפלגות היום אין מנגנון של חברים המשלמים דמי חבר ומקבלים יכולת להשפיע על הרשימה, וגם אין להן צורך בכך הודות לנדיבות המדינה. מה שנפגע מכך הוא דווקא הייצוג הדמוקרטי – שחוק מימון המפלגות ביקש לשמר.
כסף של אחרים
סוגיית מימון המפלגות היא דוגמה מובהקת לבעיית החתול השומר על השמנת: הכנסת מממנת את המפלגות ואת חברי הכנסת, אבל הם בעצמם קובעים את החוקים שעל פיהם נקבע המימון הזה. כל מפלגה זכאית ליחידות מימון על פי מספר המנדטים שקיבלה בבחירות, אבל לחברי הכנסת יש עניין מובהק להגדיל את היקפה של יחידת מימון כזאת. כיום יחידת מימון כזאת מסתכמת ב־1.6 מיליון שקלים, עלייה ניכרת לעומת שיעורה רק בשנת 2015, שעמד על 1.3 מיליון.
בעבר ועדת הכנסת היא שקבעה את גובהה של יחידת המימון, וכצפוי היא הרחיבה אותה שוב ושוב. הגדילה לעשות הכנסת ה־13, ובשנת 1992 ניסתה להגדיל את ערכה של יחידת המימון בדיעבד לאחר הבחירות, כדי לכסות את הגירעונות שנוצרו למפלגות במהלכן. לאחר המקרה הזה הועברה ההחלטה על גובה יחידת המימון לוועדה ציבורית בראשות שופט, אלא שהמפלגות מצאו בכל זאת דרך לעקוף את הוועדה ולהגדיל את יחידות המימון שלהן. הכנסת האחרונה, רגע לפני שהתפזרה, פעלה לתקן את החוק ולהגדיל את המימון לבחירות. מכיוון שהכנסת אינה שולטת בערכה של יחידת המימון (שנקבעת כאמור על ידי הוועדה הציבורית), היא ניסתה להגדיל את מספר יחידות המימון שכל מפלגה זכאית לקבל. התיקון לחוק ניסה להגדיל את מספר יחידות המימון שכל ח"כ זכאי להן מ־1 ל־1.12, ולהגדיל את מימון הבחירות בכ־30 מיליוני שקלים.
הכנסות האחרונות גם דאגו לשנות את החוק בנוגע להלוואות שהמפלגות זכאיות לקבל. סכום ההלוואה הוגדל, ותנאי ההחזר נעשו נוחים עוד יותר: ההלוואות נפרסו למשך ארבע שנים וארבעה חודשים, תקופה ארוכה יותר מכהונתה של כנסת רגילה, ודאי של הכנסות האחרונות. גם עכשיו שונה החוק בהוראת שעה ודחה את מועד הפירעון של ההלוואות שלקחו המפלגות בכנסות האחרונות. הוא מאפשר להן להחזיר אותן החל מחודש לאחר כינון הכנסת הבאה, ופוטר אותן מהצורך לנכות את יתרות ההלוואות מהמקדמות שהן מקבלות לקראת הבחירות הבאות.
מפלגות אחרות מצאו דרכים קצת פחות חוקיות להגדיל בפועל את המימון שלהן. הליכוד ויהדות התורה, למשל, לא העבירו לרשות המיסים את סכומי המס שהן גבו משכרם של פעילים ועובדים שלהן. במסגרת מערכות הבחירות מפלגות מעסיקות עובדים לצורכיהן השונים, והן נדרשות לנכות משכרם מס מיוחד בשיעור של 25% ולהעביר אותו לרשות המיסים. שתי המפלגות הללו ניכו את הסכומים הללו משכרם של העובדים, אבל לא טרחו להעביר אותם לרשות המיסים כנדרש בחוק. מדובר בסכום מצטבר של כ־30 מיליון שקלים שלא הושבו מאז 2019, רובם של מפלגת הליכוד, ששימשו אותם כמימון ביניים למערכות הבחירות. המפלגות הללו לקחו למעשה הלוואה מרשות המיסים, ורק עם חשיפת מבקר המדינה טרחו לפנות לרשות המיסים ולבקש הפחתה של הקנס ופריסה של תשלומי החוב.
מימון מפלגות הוא סוגיה מורכבת מטבעה. כאמור, למימון ציבורי של מפלגות, ללא תלות בגופים פרטיים בעלי אינטרסים, יש היגיון בדמוקרטיה, אבל כשנותנים למאה ועשרים חתולים לשמור על השמנת אפשר בהחלט לצפות לסעודה הגונה שעלויותיה מושתות על אותו ציבור. מדינת ישראל עוד לא מצאה דרך לוודא אחריות פיננסית מצד המפלגות. להפך, היא הגדילה את המוטיבציה של המפלגות לנהוג בפזרנות, כיוון שאין כמעט סנקציות על חובותיהן. המדינה יכולה לדרוש יותר ערבונות וביטחונות עבור ההלוואות שהיא נותנת, או לדרוש שעבוד של רכוש המפלגה. אפשר גם לפעול לחילוט חובות או לדרוש ערבות אישית מחברי המפלגה, אך צעד כזה עשוי לפגום בהליך הדמוקרטי כיוון שהוא יאפשר רק לבעלי הון להיכנס למשחק הפוליטי.
בכל שיטה יש יתרונות וחסרונות, אבל השיטה הנוכחית, במיוחד נוכח סבבי הבחירות הבלתי נגמרים, חושפת בעיה גדולה של חובות אבודים וגירעונות שעלולים לתפוח לממדי ענק. המפלגות יכולות וצריכות להבין את ההשלכות של המצב, לנהוג באחריות במערכת הבחירות החמישית, ולפעול להשבת חובות גם במקרה של אישים ומפלגות שיצאו מהמערכת הפוליטית. אבל, כאמור, לאף אחד אין אינטרס לעשות זאת. ככה זה כשהכסף לא יוצא מהכיס שלך.
