למדינת ישראל דרושים פחות שרים בממשלה ויותר חברים בכנסת

אזהרה, ספוילר: חדשות השבועיים הבאים יעסקו בזעם על מספר השרים הגבוה, לפחות שלושים על פי התכנון. אחר כך צפוי להגיע גיחוך רבתי על מינויי שרים למשרדי ממשלה אזוטריים ומיותרים. למעשה היינו כבר בסרט הזה עם המשרד לקידום קהילות של אורלי לוי־אבקסיס (שרת המק"ק), וגם שר המים וההשכלה הגבוהה זאב אלקין זכור לטוב. בממשלת בנט־לפיד כיהנו בשיא גודלה 28 שרים ושישה סגני שרים. לפניה, ממשלת נתניהו־גנץ יצאה לדרך עם אפשרות ל־36 שרים ו־16 סגני שרים, בפועל כיהנו 34 פלוס 8. בקואליציה המסתמנת מדברים על מפתח תיקים של שר על כל שני ח"כים.

תכף נדבר על העלות של כל החגיגה הזאת, אבל המשמעות הדרמטית האמיתית שלה היא עומס בלתי נסבל על חברי הכנסת ה"פשוטים". כשחצי מהקואליציה יושבת בלשכות המהודרות של הרשות המבצעת – הרשות המחוקקת נותרת עם מעט מדי אנשים שעל כתפיהם מוטלת עבודה חשובה ביותר: פיקוח על הממשלה בוועדות הכנסת, חקיקה והצבעות במליאה. בממשלות האחרונות, עם קרבות ההתשה אל תוך הלילה במליאת הכנסת, הנטל על כתפיו של כל ח"כ כלל גם מחסור קיצוני בשעות שינה, וקושי למלא את תפקידיו האמיתיים בייצוג הציבור.

בתחום הזה, יש לישראל בעיה. הפרלמנט שלנו פשוט קטן מדי. כדי להבין זאת, צריך רק להתבונן על מדינות בסדר הגודל שלנו. באוסטריה יש פרלמנט של 183 חברים, בשווייץ יש 200, בפורטוגל 230, ביוון 300 ובשוודיה 349. אצלנו, המספר הסמלי 120 נקבע כמחווה היסטורית לחברי הכנסת הגדולה בתחילת ימי בית שני, ומאז נתקענו איתו. כלומר, עם כנסת לא כל כך גדולה.

העומס על חברי הכנסת שעושים את העבודה האפורה והקשה במסדרונות המשכן, הוא בלתי נסבל ולא מאפשר תפקוד נורמלי

לפני שנתיים החליטו במרכז המחקר והמידע של הכנסת לבדוק את הנושא. הם לקחו 15 מדינות מה־OECD עם משטר פרלמנטרי דומה לשלנו ועם אוכלוסייה שנעה בין 4 ל־12 מיליון אזרחים, ובדקו את מדד הנטל על חברי הפרלמנט. כלומר, מהו יחס האזרחים פר ח"כ. ובכן, ישראל במקום השני, עם 72 אלף אזרחים על כל אחד מנבחרי הציבור. רק בלגיה עוקפת אותנו בצמרת. המדינה היחידה שגם בה יש 120 חברי פרלמנט בלבד היא ניו־זילנד, אבל להם יש רק 4.5 מיליון תושבים (וקצב גידול אוכלוסייה מהנמוכים בעולם, 0.8%. קצב הגידול הישראלי הוא הגבוה ביותר במדינות המפותחות: 2% לשנה).

הממשלה הגדולה במערב

שאלת היחס הנכון בין חברי פרלמנט לאוכלוסייה העסיקה חוקרים ברחבי העולם. מקובל לטעון שבמשטרים פרלמנטריים, שבהם קבוצות האוכלוסייה השונות מיוצגות באמצעות נציגי ציבור, היחס הנכון למספר מושבים בכנסת הוא שורש שלישי של האוכלוסייה (cube root). אז בואו נשלוף את המחשבון. בישראל של קום המדינה חיו 806 אלף אזרחים. שורש שלישי = 93 ח"כים. כיום חיים כאן 9.6 מיליון איש. שורש שלישי = 212 ח"כים. עד כמה שאפשר לסמוך על תחזיות דמוגרפיות, לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ב־2050 יחיו כאן כ־15 מיליון תושבים. לפי אותו חישוב, הם יזדקקו ל־246 מושבים בכנסת. כלומר, הכפלה של הכנסת הנוכחית. כך או כך, לפי כל מדד מקובל אנחנו בפיגור רציני.

הבעיה העיקרית היא שעצם העלאת ההצעה להגדיל את מספר הפוליטיקאים, נתקלת בחומת בוז ונהי ציבורי על "120 המושחתים" ועל "חבורת הבטלנים" ש"מקבלים כסף על חשבוננו ולא עושים כלום". זוהי דוגמה מובהקת לפופוליזם מטופש. האינטרס העליון שלנו כאזרחים הוא שאלה שמייצגים אותנו יקבלו את כל הזמן והמרחב שהם זקוקים לו כדי לבצע את העבודה.

הבעיה השנייה היא ביצועית: לשנות גודל פרלמנט זה לא עניין פשוט מבחינה פוליטית, כלכלית ועוד. לא במקרה, הדוגמאות לצעד כזה בעולם אינן רבות. אבל אם כבר הזכרנו את ניו־זילנד, הם עשו את זה. ב־1997, בעקבות גידול באוכלוסייה ועומס העבודה שהוטל על חברי הפרלמנט, החליטה מדינת האי הדרומית להגדיל את הפרלמנט שלה מ־80 ל־120 חברים. בהונגריה, שוודיה ובלגיה, לעומת זאת, שינו את גודל הפרלמנט דווקא בעקבות שינוי בשיטת הממשל או הבחירות. באירלנד פעלו בכיוון ההפוך והקטינו את הפרלמנט – כדי לחסוך בתקציב.

והנה הגענו אל נורווגיה. לפני כמעט מאתיים שנה אישר ה"סטורטינג" – בית המחוקקים באוסלו – סעיף בחוקה שקובע כי שר בממשלה לא יכול לכהן גם כחבר פרלמנט ועליו להתפטר. חובה, לא בחירה. כיום קיימת חקיקה דומה גם בצרפת, הולנד ושוודיה, אבל הנורווגים היו ראשונים ועל כן זכתה ארץ הסלמון שהחוק ייקרא על שמה. בישראל אומץ החוק הנורווגי בגרסתו הוולנטרית, וכך נכנסו לכנסת ה־23 שנים־עשר ח"כים חדשים שהקטינו את העומס על חבריהם בקואליציה. בכנסת ה־24 אפשרה הרחבת החוק את כניסתם של לא פחות מ־21 ח"כים חדשים. וכפי שסיכם ח"כ דודי אמסלם: "הצעתי לבקש מכל ח"כ כזה שישים פתק שיהיה רשום עליו נורווגי של מי הוא. כל רבע שעה נכנס ח"כ חדש, אני כבר לא מצליח לזהות אותם".

אבל למרות הלעג המתבקש והעלות למדינה (כ־25 מיליון שקלים לשנה), המסקנה מכל האמור היא שמדובר בחוק טוב. העומס על חברי הכנסת שעושים את העבודה האפורה והקשה במסדרונות המשכן, הוא בלתי נסבל בואכה לא מאפשר תפקוד נורמלי. אם המהלך המתבקש של הגדלת הכנסת לא יֵצא לפועל בקרוב, החוק הנורווגי הוא דרך לא יקרה במיוחד להגדיל את מספר חברי הכנסת האפקטיביים. ושוב, התלונות הקבועות על שכר הח"כים, בטח אלה הנורווגים, מפספסות את העיקר – צריך להגדיל את הכנסת ולאפשר לח"כים לעבוד בצורה מכובדת. זה הכסף הקטן. הכסף הגדול נמצא ביעד אחר לחלוטין: הקטנת הממשלה.

בשנת 2015 הוקם צוות בין־משרדי שבחן את שאלת גודל הממשלה. חברי הצוות הבחינו בשני אבסורדים מרכזיים: הממשלה שלנו היא הגדולה ביותר במערב, וחמור מכך – ישראל היא אחת המדינות הבודדות (יחד עם אירלנד) שיש בה יותר משרדי ממשלה משרים. במילים אחרות – ממנים אצלנו הרבה מדי שרים, אבל לחלקם נותנים יותר ממשרד אחד. פה הנזק כבר הופך לאירוע מקרו־כלכלי.

הסכומים הגלויים הם עוד הנזק הקטן. הצוות העריך שכ־40% מתקציב המשרדים הולך לעלויות קבועות של המטות שלהם. זו הסיבה שבהקמת משרד או רסיס משרד ממשלתי, העלות מזנקת פלאים. ההערכה של הצוות הממשלתי הייתה שהקטנת הממשלה ל־12 משרדים תחסוך 4.5 מיליארד שקלים בקדנציה של ארבע שנים. ואם נקטין "רק" ל־17 משרדים, ייחסכו כמיליארד שקלים. לדוגמה, ביטולם של המשרד לשיתוף פעולה אזורי, המשרד לנושאים אסטרטגיים והסברה ומשרד התפוצות, ו"כינוסם" תחת משרד החוץ, צפוי להניב חיסכון שנתי של כ־25 מיליון שקלים ולהקטין את מספר התקנים בכ־35.

אבל הנזק הגדול באמת הוא הפגיעה ביעילות עבודת הממשלה. לפי ניתוח הצוות הבין־משרדי, שבדק נתונים מרחבי הגלובוס, יש קשר בין מספר משרדי הממשלה לדירוג של אותה ממשלה במדד היעילות והאפקטיביות של הבנק העולמי. ממשלות יעילות נוטות לכלול בין 10 ל־15 משרדים, לא יותר. כל מי שניסה פעם לתאם נתונים בין גופים כמו רשות המיסים, ביטוח לאומי, משרד הביטחון או משרד הבריאות, יודע שרמת השיח ושיתוף הפעולה ירודה ביותר.

גם במדיניות ציבורית יש יתרון לגודל. לפיצול תחומי הפעולה הדיפלומטיים של משרד החוץ לארבעה משרדים שונים – יש מחיר. משרדים כמו "ההתיישבות", "המודיעין" או "ירושלים ומורשת" צריכים להיות לכל היותר אגף במשרד ראש הממשלה, ולא אתנן פיקטיבי במשא ומתן הקואליציוני. איש במדינת ישראל אינו זקוק ל"משרד לשוויון אזרחי" בנפרד ממשרד הרווחה, וקשה להבין מדוע ענף התיירות צריך משרד משלו, אבל לא ענפי ההייטק, ההנעלה או ייבוא המזון. הפוליטיקאים שעומדים לכהן במשרות האלה, יספרו סיפורים על החשיבות במיקוד בנושא ספציפי. הם ישתמשו במילים מפוצצות כמו "לתכלל את הנושא" או "פרויקטור", אבל הניסיון והמחקר מראים את ההפך הגמור: רסיסי המשרדים רק מסרבלים את העבודה על הנושא, יש להם נטייה לראייה צרה של תחום פעילותם, וצריך לבנות למענם מנגנוני פעולה כפולים, נוסף על אלה שכבר קיימים במשרדים אחרים.

הפתרון: שר בלי תיק

אז איך אפשר להתמודד עם התיאבון הגובר של הפוליטיקאים לשררה, כבוד ו"קבלות לציבור הבוחרים", בלי להגדיל לשווא את מספר המשרדים? האמת שכבר היה לנו פעם פתרון לא רע. קראו לו "שר בלי תיק", מוסד שיצא מהאופנה וחבל שכך. העלות של שר ללא תיק למשלם המיסים היא רק כ־6 מיליון שקלים בשנה. אבל במשך שנים לעגנו והתבדחנו על חשבונם ("שר בלי תיק במשטרה"), עד שירינו לעצמנו ברגל: כיום פוליטיקאים לא מוכנים להצטייר כבטלנים לענייני כלום, ומרכיבי הקואליציה עוסקים בפירוק והרכבה של שברי אגפים לכדי משרד מומצא חדש, שרק מפריע לעבודה השוטפת ומגיש לנו חשבון שמן יותר.

מה עושים? הנה הצעה. עיון בהשוואה העולמית המובאת כאן יַראה שכמעט בכל ממשלה יש יותר שרים מתיקים. מה עושים השרים בלי תיק? סקירת המכון הישראלי לדמוקרטיה מעלה שבחלק מהמקרים מדובר באדם שמופקד על תחום שנוגע לכמה משרדי ממשלה, אבל במקום לקבל תיק, אותו שר אחראי לקדם את הנושא ואת שיתוף הפעולה בין זרועות הממשלה השונות. אם כן, אולי הגיע הזמן לוותר על המותג המושמץ "שר בלי תיק", ובמקומו לאמץ את ה"שרים לשיתוף פעולה".

מודל ישראלי לסוג כזה של תפקוד קיבלנו בממשלה האחרונה עם סגן השר אביר קארה, שלשכתו ישבה במשרד ראש הממשלה אך קידמה בהצלחה נושאים רבים, בעיקר בזכות דחיפה ונחישות מול גופי ממשל קיימים. בממשלת האחדות של שמיר היו שבעה שרים בלי תיק, בממשלת שרון הראשונה שישה, כך גם אצל גולדה. שינוי אדרת קטנטן, והגברת הזאת תשתלם לכל הצדדים.

***

בשולי הדברים: התייחסות מפתיעה לצורך בהגדלת הכנסת מצאתי בארכיון עיתון זה. קוראי מקור ראשון זוכרים אולי את סדרת המאמרים של העורך הראשי אורי אליצור ז"ל, שבהם הוא קרא לסיפוח מדורג של שטחי יהודה ושומרון ומתן זכות הצבעה לערביי יו"ש לכנסת ישראל, תחת הכותרת "מדינה אחת". תת־סעיף של אותם מאמרים היה ניסיונו של אליצור להתמודד עם הביקורת (משמאל ומימין) על כך שחזון המדינה האחת יגרום לכך שהיהודים יאבדו את הרוב במדינה ובכנסת.

"כידוע, מספרם של ערביי יו"ש שנוי במחלוקת רועשת וזועפת בין היהודים", כתב אליצור ב־2013, "אבל מספר בעלי זכות הבחירה בקרבם פחות או יותר ידוע ומוסכם… הערכה ריאלית תעמיד אותו על כ־700 אלף, כ־12 אחוז מכלל המצביעים בישראל כולה… אם כיום האלקטורט הערבי בישראל מיוצג בידי עשרה ח"כים, הרי בסופו (הרחוק) של תהליך הסיפוח המספר יגיע אולי ל־20".

מכאן הייתה לאליצור מסקנה ברורה: "כדאי יהיה גם לעשות שינוי קוסמטי שיקל קצת את פחדם של חברי הכנסת: להגדיל את מספר חברי הבית ל־180. את ה־120 כבר מיצינו. ישראל הרי תהפוך להיות מדינה של עשרה מיליון תושבים. לרוב המדינות בסדר גודל כזה יש פרלמנטים של 250 חברים ויותר. זה כמובן לא ישנה את יחסי הכוחות, אבל איכשהו קל יותר לעכל כנסת שבה 150 חברים יהודים ו־30 ערבים. גם אם הם יהיו 35, לא נראה לי שתימצא שם קואליציה ערבית־שמאלנית שתקעקע את כל האופי היהודי של המדינה או שתחליט לפרק את צה"ל".

אפשר בהחלט להתווכח על נכונות המספרים שהציג אורי אליצור המנוח, וכמובן גם עם החזון האידאולוגי שמאחוריהם, אבל אין זה תפקידו של טור זה. בין שאתם חולמים על מדינה אחת לשני עמים, ובין שאתם חושבים שמדובר באסון קולוסלי, דבר אחד צריך להיות מוסכם וברור: חייבים להגדיל את הכנסת.