התמונות הקשות מאזורי הרעש בטורקיה ובסוריה מעידות על ממדי הנזק העצומים שעלולה לגרום רעידה חזקה אחת: אלפי הרוגים, רבבות פצועים, ומאות אלפי בני אדם נטולי קורת גג וחסרי כול, לאחר שביתם קרס. למרבה הצער, לא מדובר בעניין תיאורטי; מדינת ישראל יושבת כידוע על השבר הסורי־אפריקני, ולפיכך צפויה בסבירות גבוהה לחוות רעידת האדמה בעשורים הקרובים.
ברעידת האדמה עצמה אין לנו כמובן אפשרות לשלוט, אבל השאלה אם הבניינים שלנו יוכלו לה או יקרסו – בהחלט מצויה בידינו. ככלל, בניינים שנבנו לפני שנות השמונים אינם עומדים בתקן הבנייה שנועד להעניק חסינות מפני רעידת אדמה. על פי הערכות של הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, המשמעות הכלכלית של רעידת אדמה חזקה בישראל נאמדת בכ־90 מיליארד שקלים.
לכאורה הפתרון ידוע ומוכר: התחדשות עירונית. אנחנו נוטים לחשוב על מיזמי פינוי־בינוי במסגרת תמ"א 38 כעל דרך לשדרג בניינים ולהעלות את ערכם, אבל למעשה הם נועדו במיוחד כדי לפתור את הבעיה הזאת. תכליתה של תוכנית המתאר הארצית, על פי חוק התכנון והבנייה, היא "לקבוע הסדרים תכנוניים כחלק ממכלול רחב של הסדרים כלכליים, חוקיים ואחרים, לשיפור מבנים וחיזוקם לצורך עמידותם בפני רעידות אדמה". ואכן, היא עושה זאת בהצלחה לא מבוטלת. היקף היתרי הבנייה הניתנים למיזמי התחדשות עירונית, נמצא בשנים האחרונות במגמת עלייה ניכרת. בשנת 2021 ניתנו היתרים כאלה לכ־20 אלף יחידות דיור, יותר מרבע מסך כל היתרי הבנייה בישראל (כ־76 אלף).
אם הליכי התכנון והבנייה היו קצת פחות ממושכים, אולי היינו רואים הרבה יותר בנייה גם בפריפריה, ואפילו יותר התחדשות עירונית
להתחדשות עירונית יש יתרונות רבים: היא מחדשת את פניהן של שכונות מגורים ותיקות תוך שמירה על זכויות הדיירים, שזוכים על הדרך לשדרוג דירתם הישנה ולמתיחת פנים סביבתית. היא מאפשרת ניצול מקסימלי של הקרקע, ומוסיפה יחידות דיור גם באזורים שכבר לא נותרו בהם שטחים רבים לבנייה חדשה. התחדשות עירונית במרכזי הערים מביאה גם להגדלת היצע המגורים במקומות עם נגישות לתעסוקה איכותית, ולכן היא משפיעה לטובה על פריון העבודה וחוסכת שעות נסיעה רבות; מכך נגזר שיש לה השפעה חיובית על כלל הפעילות הכלכלית ועל הגדלת התוצר הלאומי. וכאמור, הבנייה המחודשת מביאה גם למיגון בתי המגורים מפני סיכונים ביטחוניים ולחיזוקם מפני רעידות אדמה או קריסה בעקבות בלאי, כפי שקרה בכמה מקומות בשנה האחרונה.
אלא שכל הטוב הזה רלוונטי רק באזורים שקיימת בהם כדאיות כלכלית להיכנס להרפתקה ששמה "פינוי בינוי", ואלה לא בהכרח האזורים שזקוקים במיוחד למיגון מפני רעידות אדמה. בישראל יש כ־80 אלף מבני מגורים בעלי שלוש קומות ויותר (דיירי בתים פרטיים יכולים לישון יותר בשקט) אשר נבנו לפני 1985, ובהם כ־800 אלף יחידות דיור המצויות בסיכון גבוה להיפגע ברעידת אדמה. כמחציתן ממוקמות במרכז הארץ, ושם תוכניות תמ"א 38 אכן עובדות היטב. אבל מחציתן האחרת נמצאת בפריפריה, ושם אין כמעט בנייה במסגרת תוכנית המתאר הארצית לחיזוק ומיגון מפני רעידות אדמה.
על פי נתוני הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית והמרכז למיפוי ישראל, בנגב ובגליל מצויות כ־96 אלף יחידות דיור ב־6,700 מבנים רבי קומות, שלא נבנו על פי תקן העמידות בפני רעידות אדמה. מתוכן, כ־36 אלף יחידות דיור נמצאות באזורים בעלי סיכון סייסמי גבוה, אבל באזורים הללו אין כלל בנייה במסגרת תמ"א 38.
פרויקטים להתחדשות עירונית מאופיינים בעלויות גבוהות. מלבד עלויות הבנייה והקרקע, היזם נדרש לשאת בעלויות הנוגעות לטיפול בדיירים הקיימים, כולל שכירות חלופית בזמן הבנייה. כאשר מחירה של כל דירה הנוספת לבניין הוא גבוה, יש כדאיות כלכלית לממן את הפרויקט. בפריפריה, שמחירי הדיור בה נמוכים יותר, וכאשר מידת הביקוש לדירות הנוספות לא ברורה, הכדאיות הזאת לא קיימת.
זו הסיבה שרק מיעוט קטן מבין הדירות הנבנות במסגרת התוכניות להתחדשות עירונית, מצוי בפריפריה. למעלה מ־80 אחוזים מיחידות הדיור בתוכניות פינוי־בינוי שאושרו עד סוף שנת 2021, נמצאות במחוזות תל־אביב, ירושלים והמרכז. במחוז הצפון לא אושרו כלל עד היום תוכניות לפינוי ובינוי, ובמחוז הדרום קיימת פעילות מצומצמת, בעיקר בקריית־גת ובאשדוד. יתר על כן: במחוז הצפון אין כמעט פעילות תכנונית, ובמחוז הדרום קיימת פעילות מועטה – כך שגם אין צפי לפרויקטים כאלה.
במכתב ששלח לפני כשנה מנכ"ל משרד השיכון לשעבר אביעד פרידמן למנכ"ל משרד האוצר דאז רם בלינקוב, הוא ציין כי על פי עבודת מיפוי שנעשתה בעשרה יישובים, נמצאו 1,871 מבנים ובהם 36,758 יחידות דיור הנמצאות "בסיכון משמעותי לנזק כבד במקרה של רעידת אדמה, אשר יש לפעול לחיזוקן". רשימת היישובים כוללת את בית־שאן, טבריה, צפת, קצרין, קריית־שמונה, חצור־הגלילית, ראש־פינה, עפולה, מגדל־העמק ואילת. בערים וביישובים הללו אין כדאיות כלכלית לתוכניות מסוג תמ"א 38. בכולם תאוצות קרקע גבוהות, קרי סיכון גבוה לרעידת אדמה, ומבנים רבים שנבנו לפני 1985, בעלי שלוש קומות ויותר.
כדי לחזק ולמגן את המבנים הללו ביקש פרידמן תקציב של 5.8 מיליארד שקלים, או למצער 3.2 מיליארד לחיזוק בלבד (87 אלף שקלים לדירה בממוצע). בקשתו לא נענתה, והתקציב המדובר לא נכלל במסגרת תקציב המדינה הקודם. פרידמן הוסיף וציין שבשנים 2014־2020 משרד הבינוי והשיכון חיזק מתקציבו 2,883 יחידות דיור בשישה יישובים בלבד, בעלות של כ־233 מיליון שקלים. "מדובר ב־8% בלבד מהדירות המצריכות חיזוק", כתב, כך ש"יידרשו למעלה מ־80 שנים לסיים את חיזוק דירות המגורים בעשר ערי הפריפריה הנמצאות באזור סיכון מוגבר לרעידות אדמה".
מי יבנה בית
תמ"א 38 היא תוכנית שעובדת, כיוון שהיא יצרה מסלול המאפשר הקלות בבנייה, ושהתמריצים הכלולים בו מעודדים את כל הצדדים לפעול כדי לבנות בניינים מחדש תוך חיזוקם. הדיירים מקבלים דירה משודרגת שערכה גבוה יותר, והיזמים מקבלים תמורת השקעתם עוד כמה יחידות דיור למכירה.
ההתמכרות לתמ"א 38 מסווה את העובדה הפשוטה: קשה מאוד לבנות במדינת ישראל. כשמדברים על "כדאיות כלכלית", חשוב להבין את כלל העלויות המגולמות בהליכי הבנייה בישראל, משלב התכנון ועד הביצוע. משך הזמן הממוצע להוצאת היתר בנייה בישראל הוא 368 ימים. לשם השוואה, בארה"ב מדובר על 81 ימים, ובאנגליה 86 ימים. משך הזמן הממוצע לבנייה של יחידת דיור בישראל הוא 30 חודשים, בדיוק פי שניים מהזמן בארה"ב ובאנגליה.
אם הליכי התכנון והבנייה היו קצת פחות מורכבים וממושכים, אולי היינו רואים הרבה יותר בנייה גם בפריפריה הפחות יקרה, ואפילו יותר התחדשות עירונית. קשה להעריך במדויק עד כמה ההליכים הממושכים והבירוקרטיה המורכבת מוסיפים עלויות לתהליך הבנייה אפילו במסלולים המקילים של תמ"א 38, אבל סביר מאוד שצמצום משמעותי שלהם היה מאפשר לפחות לחלק מיישובי הפריפריה ליהנות ממיזמי פינוי בינוי, במיוחד נוכח עליות המחירים גם שם.
גם למי שאינו מעוניין בתקצוב מלא מקופת המדינה לטובת חיזוק בנייני מגורים גם באזורים הפריפריאליים – בכל זאת, חמישה מיליארד שקלים אינם סכום פעוט – יש דרכי ביניים. אפשר למשל לא לממן את הפרויקט במלואו אלא רק את הפער בין העלויות לרווחיות, ובכך לסבסד את הסכום הדרוש ליצירת רווחיות ולייצר תמריץ כלכלי.
אפשר גם ללמוד ממתווה פריסת הסיבים האופטיים שהוביל שר התקשורת הקודם יועז הנדל. המתווה הזה אפשר לחברות לפרוס סיבים באזורים בעלי כדאיות כלכלית – שהם יותר מ־80 אחוז. במקביל הוקמה "קופת תמרוץ", שכל חברות התקשורת הפקידו בה אחוז קטן מהכנסותיהן השנתיות. הקופה הזו שימשה למתן מענקים לסבסוד פריסת סיבים אופטיים באזורי הפריפריה ובאזורים שלא הייתה בהם כדאיות כלכלית, כך שיתאפשר לפרוס סיבים בכל מקום בארץ. באותו אופן אפשר לחשוב על מעין קופת תמרוץ למיגון וחיזוק בניינים, שלצד הקלות ניכרות ליזמים שיבנו במרכז, באזורים שמעניקים להם רווחיות גבוהה – תסבסד גם את הבנייה באזורים שבהם הכדאיות נמוכה יותר.
