בואו נודה על האמת, הבחירות הקרבות לרשויות המקומיות משעממות אותנו. זוכרים את התאריך בוודאות? תפסתי אתכם. ולא, זו לא רק המלחמה שתופסת בצדק את מרבית הקשב שלנו וגם את הכותרות בעיתונים ובמהדורות. בבחירות המקומיות הקודמות, ב־2018, פחות ממחצית מתושבי תל־אביב הטריחו עצמם לקלפי, רק 38.6% מתושבי ירושלים, ומספרים נמוכים דומים נרשמו בחיפה, נתניה, בת־ים, חולון, ועוד. קלישאה ותיקה גורסת שמדובר באבסורד. "לראש העיר יש השפעה ישירה על חייכם הרבה יותר מלראש הממשלה", נוהגים לזעוק הפעילים השרופים של המוניציפלי, אבל רובנו מפהקים מול ההתלבטות מי הבא שיזכה בתקציבי השוחד של יזמי הנדל"ן המקומיים.
אחת הסיבות לכך היא שלרשות המקומית יש מעט מאוד סמכויות. בעוד שבועיים ייכנסו ללשכתם ראשי ערים חדשים, נמרצים ומלאי מוטיבציה לשנות, ואז הם יגלו שאין להם יכולת לשנות את גובה הארנונה בלי אישור משר הפנים, ושהם לא יכולים להעביר תקציב מסעיף לסעיף או להעביר חוקי עזר במועצת העיר בלי חותמת של המשרד בירושלים. ממחקר שפרסם ביולי האחרון המכון הישראלי לדמוקרטיה, עולה שישראל נמצאת במקום האחרון במדד האוטונומיה לרשויות המקומיות, וזה כשמשלבים את מדינות האיחוד האירופי וה־OECD ביחד. אנחנו אחרונים, מתחת למקסיקו, קפריסין ומלטה.
ד"ר אריאל פינקלשטיין, עורך המחקר, עוסק שנים רבות בסיפור הזה של הריכוזיות החריגה בישראל. לא רק במשק – בשלטון. המחקר שלו מעמיק, מקיף ובעיקר מלא וגדוש בסיפורים שמעוררים את החשד כי נורת'קוט פרקינסון, מחבר "חוק פרקינסון" על ההתנפחות הבלתי נמנעת של תקנות ורגולציות, שימש פעם כראש מועצה אזורית בישראל. מתברר, למשל, שלרשות מקומית אין סמכות לפתוח בעצמה חשבון בנק בלי אישור מהממשלה. ראש עיר גדולה מופקד על נדל"ן בשווי מיליארדי שקלים, אבל לחתום לבד על מסמכים מול פקיד בנק? לא סומכים עליו.
בעוד שבועיים ייכנסו ללשכתם ראשי ערים חדשים ונמרצים, ואז הם יגלו שאין להם יכולת לשנות את גובה הארנונה או להעביר תקציב מסעיף לסעיף בלי אישור משר הפנים
אחד הפרמטרים, למשל, הוא עד כמה השלטון המקומי רשאי להחליט לבדו על פעולות בתחום שיפוטו. יש מדינות, המפורסמת בהן היא שווייץ ושיטת הקנטונים שלה, שהרשויות המקומיות שלהן רשאיות לבצע כל דבר שלא נאסר עליהן במפורש. במדינות אחרות מגדירים מראש מגוון רחב יחסית של סמכויות לראש העיר. ישראל, על פי מדד האוטונומיה, שייכת לקבוצה קטנה של 6 מדינות מתוך 41 בעולם המפותח, שבהן מוגדר מראש היקף מצומצם מאוד של פעולות שראש העיר יכול להחליט לגביהן.
עסקנו כאן בעבר בשיטת התקצוב המעוותת של הרשויות המקומיות, כמו "תקציבי האיזון", שגרמו לראשי ערים כמו אבירם דהרי בקריית־גת או ניר ברקת בירושלים להתגאות בכך שהצליחו להוריד את העיר שלהם בדירוג הסוציו־אקונומי. 90% מהרשויות הערביות, שפחות ממחצית הנשים בהן יוצאות לעבוד, מאכלסות את אשכולות 1־4 בדירוג ומתוקצבות בסכומים הגבוהים ביותר, בזמן ששיעור גביית הארנונה שלהן עומד על 46% לעומת 76% ביישובים יהודיים. מציאות דומה במגזר החרדי הובילה את ירושלים, למשל, לגבות מהמעטים שכן משלמים ארנונה את הסכומים הגבוהים בארץ.
בידיים קשורות
בישראל יש 257 רשויות מקומיות. מאיפה יש להן תקציב? הממשלה מעבירה כסף ייעודי לחינוך ורווחה, וגם סכומים ייחודיים כמו תקציבי איזון ומענקי פיתוח. אבל מקור ההכנסה המרכזי הוא מיסי הארנונה, האגרות וההיטלים שנגבים מהתושבים. הבעיה היא שבישראל הרשויות המקומיות כמעט אינן שולטות על גובה המיסים שהן גובות. לפי נתוני ה־, 95.1% מהמיסוי המקומי בישראל נקבע על ידי הממשלה. שוב, לא זזים בלי גלגלי עזר.
אחד הפרמטרים במדד האוטונומיה הוא היקף הכספים ה"לא צבועים" שמועברים לרשות מקומית. כלומר, כמה גמישות יש לרשות המקומית להחליט בנוגע ליעדי התקציב שלה. פינקלשטיין ושותפו יובל ברטוב ניתחו את דו"חות הרשויות לשנת 2018 וגילו כי "רק 14.5% מהתקצוב הממשלתי לרשויות המקומיות הוא תקצוב לא ייעודי". בכל שאר הכסף, הרוב המוחלט, השלטון המרכזי קובע מלמעלה בדיוק לאן הוא ילך, בלי שיש לנציגי התושבים אמירה בעניין.
לדוגמה, שירותי רווחה. באופן רשמי, הרשות המקומית היא שאחראית לתושבים במצוקה. בפועל, הגמישות שלה בסיפור הזה היא כמעט אפס. "השלטון המרכזי, באמצעות המשרדים הייעודיים על מחלקותיהם השונות, הוא שקובע את פרטי תקציב הרווחה של הרשויות המקומיות בכ־150 סעיפי תקציב נפרדים ומחייבים", כתב מבקר המדינה בדו"ח משנת 2022. "הרשות המקומית אינה מסוגלת להתאים את השירותים לצורכי תושביה ולקבוע סדר עדיפויות על פי שיקול דעתה".
חִשבו על גודל האבסורד. הפערים בין רשויות מקומיות בישראל הם הגבוהים ביותר בעולם המפותח. מי יודע הכי טוב לְמה זקוקות משפחות מצוקה בדואיות מהנגב, מקרי עוני קיצוני בעפולה, או נוער בסיכון מביתר־עילית? ברור שהמידע בצורתו המיטבית נמצא אצל הרשות המקומית. אבל מי קובע כמה תקנים לעובדים סוציאליים יהיו? משרד הרווחה. איך? בנוסחאות שנגזרות מתקציב המדינה. מי מממן את העסקתם? משרד האוצר.
יותר מזה: נניח שראש מחלקת רווחה בעירייה שמה לב שיש מחסור בעובדים סוציאליים המתמחים באלימות מינית, לעומת עודף בעו"סים שמתמחים בתחום אחר, ורוצה לבצע הצרחה בכוח האדם. היא לא יכולה לעשות זאת, אם התקן "צבוע" מראש על ידי הממשלה. השוואה של מכון המחקר בכנסת הראתה ששיעור התקנים הצבועים לעו"סים, שאינם מאפשרים גמישות, עולה באופן דרמטי בכל שנה. זאת בזמן שבמדינות אחרות כל הסיפור של העסקה, מימון, קביעת מצבת כוח האדם והמשכורת – נמצא בידי הרשויות.
מה שמדהים ומתסכל בסיפור הזה, כמו בתחומים אחרים במדיניות הציבורית בישראל, הוא שאין חולק על כך שהמצב בעייתי. כולם מסכימים שצריך לבצע "ביזור סמכויות" ו"לחזק את הרשויות המקומיות", מדברים על זה כבר שנים, רוב הציבור תומך בכך, כל דו"ח בינלאומי מציע לפעול בכיוון הזה, וארגון המדינות המפותחות הגדיר את התהליך הזה בעולם כ"מהפכה שקטה שהיא בין הרפורמות החשובות ביותר של 50 השנים האחרונות". אבל בשלב הביצוע – תמיד משהו מתפקשש.
למשל, הסיפור של חוקי העזר. כידוע, כל עירייה או מועצה רשאית לקבוע לעצמה חוקים מסוימים שיחולו בשטחה, החל בהתאמת הבלוקים בבניינים, עבור בעצירת המסחר בשבת, וכלה בהסדרי חניה וביוב. בעבר קבע החוק כי כל חקיקה או תיקון של חוק עזר על ידי רשות מקומית נדרשים לאישורו של שר הפנים, ובלי אישורו החוק לא ייכנס לתוקף. אבל השרים נהגו למרוח את הזמן ולא להכריע, עד שבשנת 1981 כונסה "ועדה ממלכתית לענייני השלטון המקומי" (ועדת זנבר) והמליצה לבטל את זכות הווטו של השר בטענה שהיא "מהווה פגיעה בעצמאות הגוף השלטוני המקומי". טוב ויפה.
בשנת 1988 שינו את החוק בהתאם להמלצת הוועדה, וקבעו לשר הפנים מסגרת זמנים: יש לו 60 יום לעכב את כניסתו לתוקף של חוק עזר, או שהחוק חל אוטומטית. זה עבד? הצחקתם את ממשלת ישראל. שרי הפנים מאז פשוט מעכבים כ־90% מחוקי העזר שמוגשים לאישורם, ולאחר מכן ממשיכים להימרח עד אין קץ בהחלטה אם לפסול אותם סופית, להחזיר אותם למועצת העיר או לאשר אותם. מעקב רב שנים של מבקר המדינה קורא לתקן את הלקונה הזאת, אך "הדבר לא נעשה עד היום", כותב פינקלשטיין.
אבל לא אלמן ישראל. ב־21 בנובמבר 2021 התקבלה החלטת ממשלה מספר 675, תחת הכותרת "ביזור סמכויות לשלטון המקומי והפחתת רגולציה עודפת". ימות המשיח! מה עשו? הקימו ועדה בין־משרדית שתבדוק על אילו סמכויות הממשלה מוכנה לוותר ולהעביר אותן לראשי הרשויות. הוועדה מיפתה 51 סמכויות כאלה, אחרי ניפוי הן הצטמצמו ל־31 סמכויות, ואחרי בדיקה של מכון המחקר בכנסת התברר ש"רק בשש מתוכן מדובר על העברת סמכויות של ממש, ואילו באחרות ההתייחסות היא בעיקר לדרכים להפחתת נטל רגולטורי או לבניית יכולות של הרשויות לקראת קבלת הסמכויות בעתיד".
גם בתוך משרד הפנים פעלו כמה צוותים לביזור הסמכויות: צוות אחד עסק בארנונה ונדל"ן, שני בנושאי תקציב, וצוות שלישי דירג את הרשויות בישראל לכאלה שנהנות מאיתנות פיננסית ומִנהל תקין מספקים כך שניתן להעביר אליהן סמכויות, וכאלה שעוד לא עומדות מספיק על הרגליים בכוחות עצמן. זה הגיוני; חלק חשוב בהמלצות הבינלאומיות הוא שתהליך ביזור הסמכויות יהיה מדורג ומותאם ליכולות. הם הגדירו שלוש רמות: "ביזור מלא" לרשויות עצמאיות, "ביזור חלקי" לאלה שבדרך לשם, ו"ללא ביזור" לחלשים.
הוועדה איתרה 12 סמכויות שניתן להפשיט ממשרד הפנים ולהעניק לראשי הערים. חמש מתוכן הם המליצו להעניק לכלל הרשויות, בהן פתיחת חשבון בנק, שינויים בצו הארנונה או אישור חוק עזר. את השבע האחרות, הכבדות יותר (אישור ושינוי התקציב, גיוס אשראי, "אישור עשייה במקרקעין"), הומלץ ליישם חלקית רק ברשויות איתנות שיוגדרו ברמת ביזור חלקי או מלא.
הבעיה היא שלפי המדרג שבנה משרד הפנים, רוב הרשויות בישראל – 61% מהן – לא עומדות בקריטריונים והוגדרו ברמת "ללא ביזור". רק חמישית מהרשויות המקומיות הוגדרו ל"ביזור מלא". בקיצור, עוד לא הספקנו להגיד "ביזור סמכויות", והחלטת הממשלה ההיסטורית ובעקבותיה עבודת הוועדות הנמרצת התמסמסו למשהו מביך למדי: 51 סמכויות הפכו ל־6, והיישום כלל לא רלוונטי לרוב הרשויות. תהליך דומה קרה גם ביחס לסמכויות הוועדות המקומיות, אלה שנשלטות על ידי ראש הרשות ומקדמות הליכי נדל"ן.
מדינת הוועדות
בישראל, חלק נרחב מדי מהחלטות התכנון מבוצעות על ידי השלטון המרכזי. לפעמים זה מגוחך: איזה יתרון יש לאנשי מנהל התכנון בקביעת מספר הקומות בבניין בראש־העין או היכן תעמוד תחנת אוטובוס, לעומת הנציגים הנבחרים של התושבים? בשנת 2014 עברה בכנסת רפורמה שעיקרה ביזור הסמכויות בתכנון ובנייה לרשויות המקומיות. הוחלט שהביזור "ייעשה באופן הדרגתי והוא מותנה בהתנהלותן וביכולתן המקצועית של הוועדות", שיחולקו לשלוש דרגות: "ועדה מקומית רגילה, ועדה מקומית עצמאית, וּועדה מקומית עצמאית מיוחדת".
לוועדה רגילה סמכויות מצומצמות לאישור תוכניות שאין להן השפעה ניכרת על המרחב. ועדה עצמאית תוכל לאשר תוכניות לתוספת רחבה של שטחי בנייה, וּועדה מיוחדת תקבל ממש את מלוא הסמכויות ותוכל לדון בהפקדה ואישור של כל תוכנית שאינה סותרת את התכנון הארצי. חלומו הרטוב של כל ראש עיר. איך מתקבלים? צריך להוכיח שהוועדה פועלת במקצועיות, יעילות וטוהר מידות, ומקבלים הכרזה של שר הפנים. כאשר הרפורמה עברה, השאיפה הייתה שתוך ארבע שנים כל הוועדות במדינה יעמדו בתנאים ויקבלו סמכויות נרחבות.
בפועל, גילה מבקר המדינה, מדובר בהליך ארוך ומורכב של בקרה שמבצע מִנהל התכנון, ונמשך בממוצע כתשעה חודשים. התוצאות: מעט מאוד ועדות מקומיות הוגדרו כעצמאיות, והמספר לא עולה. "במאי 2016 היו 19 ועדות עצמאיות", מצטט פינקלשטיין מדו"ח מבקר המדינה, "בשנת 2021 נמצא כי מתוך 131 ועדות מקומיות לתכנון ובנייה רק 22 היו עצמאיות, ונכון למאי 2023 מספר הוועדות העצמאיות אף נמוך יותר ועומד על 15 בלבד". אפשר להתווכח אם האשם הוא שמרנות־יתר של מנהל התכנון או מקצועיות־חסר של הוועדות, אבל התוצאה אותה תוצאה: יוזמה מלאת רצון טוב לביזור סמכויות מוסמסה.
הסיפור הזה של אוטונומיה לרשויות המקומיות סבוך מאוד. המחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה מציע לעגן אותו בחוק יסוד, אבל בכל מקרה הוא לא מסעיר כמו סוגיות חוץ וביטחון, והוא גדוש בפרטי פרטים של רגולציה, חקיקה, מקרקעין, וכל האנטי באז־וורדס שיגרמו לרובנו להמשיך לפהק. אבל זה נושא חשוב, שמתחרז עם בעיות נוספות של המערכת הישראלית: ריכוזיות החינוך, ריכוזיות של תכנון התחבורה, וכמובן הריכוזיות בכלכלה. אולי אם אשכרה נעניק סמכויות לראשי הרשויות, הבחירות שלהם יפסיקו לשעמם אותנו.
