ביקורת רבה נמתחה על הרמטכ"ל הרצי הלוי ועל שר הביטחון יואב גלנט, בעקבות סבב המינויים שנערך במטכ"ל בתחילת החודש. בין השאר נטען כי הרמטכ"ל שהוביל את הצבא לפני המתקפה, ושהמלחמה מדשדשת תחת פיקודו, לא יכול להיות זה שימשיך לעצב את דמותו בשנים הקרובות; לא יעלה על הדעת, הוסיפו המבקרים, שראש חטיבת המבצעים של צה"ל ערב המלחמה, מי שפיקד בפועל על הבור בבוקר המתקפה – ימונה עכשיו לראש אמ"ן, ומתוקף תפקידו יהיה אחראי על הבנת הכשלים של אגף המודיעין וינסה לתקנם. לא יעלה על הדעת, ובכל זאת קרה. בצה"ל טענו ש"כל חמשת המינויים היו מחויבי המציאות", בשל נפיצות הזירה הצפונית והפעולה ברפיח.
בחודשים האחרונים אנחנו שומעים הרבה דיבורים על אחריות, אבל לדבר זה קל. הרמטכ"ל אולי טען במילותיו שהאחריות מוטלת עליו, אבל הצהרות אינן מספיקות, בטח לא באירוע כזה. צריך גם לעשות את המעשים המתבקשים: לסיים את המלחמה בניצחון הגדול ביותר שאפשר להעלות על הדעת, ואז להניח את המפתחות. במקום זאת הרמטכ"ל עסוק בנושאים השייכים לדרג המדיני כמו שאלת "היום שאחרי" בעזה, ובעיצוב פניו של המטכ"ל הבא. המטכ"ל הבא, אומרים מבקריו של הלוי, צריך להיראות, להתנהל ולחשוב אחרת, ועיצובו צריך להמתין לרמטכ"ל הבא. אך בסבב המינויים שהובילו, הרמטכ"ל ושר הביטחון כבלו את ידי מחליפיהם ושכפלו, לפחות חלקית, את אותה חשיבה שהובילה אותנו עד הלום.
סבב המינויים המדובר הוא רק בבואה למה שקורה בזירת מחלוקת אחרת בין הצבא לממשלה: תקציב הביטחון. ניהול גוף גדול כמו צה"ל מורכב משני היבטים מרכזיים: כוח אדם ותקציב. צה"ל צריך את האנשים הטובים והמתאימים ביותר במקומות הנכונים, והוא זקוק למשאבים כדי לבצע את המשימות הרבות המוטלות עליו. בשני ההיבטים הללו מנסים עכשיו הלוי וגלנט לשלוט. בכוח האדם – דרך סבב מינויים בעיתוי לא הכרחי; ובתקציב – דרך סירוב עיקש להקים ועדה ציבורית משותפת למשרד האוצר. במקום לתחקר, להבין את הכשלים שהביאו אותנו עד הלום, לחשב מסלול מחדש ולעצב סדר עדיפויות נכון – בוחרים להמשיך באותה דרך שבה פעלנו עד היום.
גם כשמדברים על קודש הקודשים של ביטחון המדינה, וגם כשעוסקים בתקציבים מסווגים – חובה שיישאלו שאלות, צריכה להיות בקרה, וחובה לטייב תהליכים
אם, למשל, השקענו 3.5 מיליארד שקלים בבניית הגדר המשוכללת והטובה בעולם, שנשפכו עליה אינספור שבחים מצד מי שהחליטו על הקמתה, אך בסופו של דבר היא לא סיפקה את הסחורה וקרסה לא במתקפת סייבר מתוחכמת אלא מול שופלים ואופנועים – משהו בחשיבה וכתוצאה מכך בהקצאת הכספים היה שגוי. באותה מידה, אם השקענו בחיל מודיעין מתוחכם ומתקדם במיוחד כדי שהוא יספק בזמן אמת את ההתראה החיונית שתאפשר לנו להיערך למתקפה ולבלום אותה, אך בפועל ההתראה הזו לא הגיעה – אולי צריך לחשוב מחדש על היקף ההשקעה ואופן יישומה. זו שאלה של כוח אדם ושל אסטרטגיה, אבל גם של תקציב. האם להשקיע בטכנולוגיה מתקדמת או בימי מילואים לאימונים נוספים? בטייסת נוספת או בחטיבת שריון חדשה?
בעולם העסקי, כשמבצעים השקעה גדולה במערכת טכנולוגית, עורכים בהמשך בדיקה עד כמה המערכת החדשה הצדיקה את ההשקעה שנעשתה בה והגדילה את שורת הרווח. צה"ל הוא לא חברה עסקית, ומערכת הביטחון לא מייצרת כסף, אבל היא כן נמדדת בשאלות ביטחון. האם, למשל, צה"ל שואל את עצמו אם השקעות העבר הניבו יותר ביטחון מאשר אילו היו מושקעים במקומות אחרים? איפה כדאי לשים את מיליון או את מיליארד השקלים הבאים?
כפי שממהרים למנות ראש אמ"ן חדש לפני שהתבצע תחקיר ראוי על מה שאירע פה בשמחת תורה – וממנים קצין שתפקודו היה לכל הפחות שנוי במחלוקת – כך ממהרים כעת לערוך תקציב לעשור הקרוב שמגדיר מראש את סדרי העדיפויות הצבאיים, את הרכש הצבאי, את ההשקעות הביטחוניות, וגם את האסטרטגיה הצבאית. תקציב הוא ביטוי לאסטרטגיה, תמונת איומים וסדרי עדיפויות, ואלה צריכים להיקבע לפני שמגבשים תקציב ולא להיגזר ממנו. אם השארנו את אותו מטכ"ל בשינוי שמות, את אותו התקציב ואת אותם סדרי עדיפויות, אפשר כבר להסיק לאן אנחנו הולכים, גם לפני שקמה ועדת חקירה.
התחייבות כובלת
הנה כשל שמבקר המדינה הצביע עליו השבוע, בדו"ח שהמחקר שלו הסתיים עוד לפני אוקטובר האחרון. במסגרת ההתנהלות הכלכלית של מערכת הביטחון, היא עושה שימוש במה שמכונה "הרשאה להתחייב". כלומר, מעבר לתקציב השנתי השוטף, שמופיע בספר התקציב ועובר אישור של הממשלה והכנסת, מערכת הביטחון רשאית להתחייב לתוכניות רכש ופרויקטים ארוכי טווח שיבוצעו וישולמו על פני השנים הבאות. מעצם טבעם, פרויקטים כאלה עשויים להימשך תקופות ארוכות, ועסקאות רכש גדולות מתפרסות על פני שנים. מערכת הביטחון רשאית להתחייב קדימה על תשלום לפרויקטים כאלה, עד גבול מסוים. מדובר בסכומים של עשרות מיליארדי שקלים בשנה, כשהמספר המדויק מסווג ואינו ידוע לציבור.
היכולת להתחייב שנים קדימה היא עניין מחויב המציאות, בשל אופיין של מערכות ביטחוניות ועסקאות כמו רכישת מטוסים. אבל יש בה גם בעיה מובנית: היא הופכת את תקציב הביטחון לקשיח יותר, ומקשה על מערכת הביטחון להגיב במהירות ולייצר גמישות כשעולים צרכים מיידיים, למשל רכש נרחב של תחמושת בגלל מלחמה גדולה, או תמונת איומים משתנה שמחייבת הצטיידות מחודשת.
בעיקר מהסיבה הזאת, יש חשיבות לשני היבטים בתכנון התקציב הזה: תכנון מדוקדק, ובקרה על ביצוע. בשני ההיבטים הללו נמצאו כשלים בהתנהלות מערכת הביטחון, על פי מבקר המדינה. התכנון המפורט של תקציב "ההרשאה להתחייב" על ידי משרד הביטחון אינו מיטבי. צה"ל טוען בהתמדה שהתקציב אינו מספיק ואינו מכסה את כלל צורכי הגופים, ומבקש עוד ועוד תוספות תקציביות. אבל בדיקת מבקר המדינה העלתה שישנו תת־ביצוע ברבות מהתוכניות. בכ־40% מהתוכניות שתוקצבו בשנים 2017 עד 2022 נרשמו שיעורי ביצוע של עד 40% מתקציבן המעודכן, ובכרבע מהתוכניות נרשמו שיעורי ביצוע של עד 20%. בסך הכול בשנים הללו, הביצוע בפועל של תקציב ההרשאה להתחייב עמד על כ־73% בהשוואה לתכנון. המשמעות היא שמערכת הביטחון צובעת מראש סכומים גדולים מעבר למה שנדרש לה באמת, ובכך מצמצמת את החלקים האחרים בעוגה הכלכלית הביטחונית. המציאות הזו יוצרת סיכון משמעותי, שכאשר יעלה צורך אמיתי לא תהיה גמישות מספקת כדי לטפל בו.
הפיקוח והבקרה על התקציבים הללו לוקים בחסר: הדו"ח מצא שצה"ל אינו שקוף דיו כלפי משרד האוצר, המטה לביטחון לאומי והוועדה המשותפת של ועדת הכספים וּועדת החוץ והביטחון, בכל הנוגע להוצאות ארוכות הטווח ולהתחייבויות שהצבא יוצר. למשל, פרויקטים גדולים כמו הצטיידות במערכות נשק זקוקות לאישור הקבינט, ולשם כך משרד הביטחון צריך להעביר לו מידע בנוגע להשפעתם על תקציב הביטחון. אלא שהדו"ח שמעביר משרד הביטחון כולל את אומדן ההוצאות של התקציב, אבל לא מתייחס למקורות המימון. כלומר, מי שאמור לאשר את ההחלטה יודע רק כמה היא תעלה, אבל לא מקבל דיווח מהיכן יגיע הכסף. כשהשרים מאשרים ביצוע פרויקט ביטחוני גדול, הם למעשה לא מבינים איך הדבר ישפיע על תקציב הביטחון.
לפי אומדן של משרד מבקר המדינה, נותר בידי מערכת הביטחון מרחב פעולה תקציבי שנע בין כ־6% מתוך אומדן המקורות שלו בשנת 2023, לכ־11% מתוך אומדן המקורות שלו בשנת 2027, עוד לפני הוצאות נוספות שיידרשו עם הזמן. לצה"ל יש כמובן מנגנון אל־כשל במקרה כזה: הוא פשוט מבקש עוד ועוד תוספות תקציביות, וגם מקבל אותן. ככה זה כשאתה צה"ל; אנשים שומעים "צורכי ביטחון" ונותנים לך כל מה שתבקש. אבל את התהליך הזה אפשר וצריך לטייב.
העוגה היא אחת
גורם בקרה נוסף הוא משרד האוצר, שאמון על הקופה התקציבית בכללותה, כולל תקציב הביטחון. אלא שלמשרד הביטחון יש רשת עצמאית לניהול תקציבו, והיא אינה חשופה באופן מלא למשרד האוצר, כמו שאר משרדי הממשלה. מערכת הביטחון מספקת למשרד האוצר דו"חות שהמבנה שלהם מסוכם מראש, אבל על פי מבקר המדינה דו"חות אלה לוקים בחסר; אין בהם מידע על הזמנות שנחתמו עם ספקים, על תכולת ההזמנות ומהות הרכש, אבני הדרך לתשלום, קצב ביצוע ההזמנות והיבטים נוספים שהשפעתם על התקציב גדולה. מערכת הביטחון מסרבת באופן שיטתי, אולי מסיבות מוצדקות ואולי כאלה שצריך לשקול מחדש, להעניק למשרד האוצר יותר שקיפות ביחס להוצאותיה השוטפות והעתידיות.
גם במשרד האוצר עצמו נמצאו כשלים. למשל, אין שם הליך מסודר לגיבוש תקציב ההרשאה להתחייב, אין תיעוד לדיונים עם מערכת הביטחון, אין מסמכים כתובים בנוגע לתהליך, או כלים תומכי החלטה שיאפשרו קבלת החלטות טובה יותר. כיוון שכך, אין גם זיכרון ארגוני שנשאר עם השנים ואין יכולת להתבונן אחורה על החלטות, להסתכל על נתונים לאורך שנים ולעבד אותם לצורך הפקת לקחים עתידיים. בגלל כל אלה, היכולת של משרד האוצר לפקח על תקציב הביטחון ולייעל אותו נפגעת. בנוסף, מנהל אגף הכספים במשרד הביטחון, הממונה מטעם החשב הכללי במשרד האוצר, אינו חלק מתכנון תקציב הביטחון במסגרת אגף התקציבים של המשרד. המשמעות היא שאגף הכספים במשרד הביטחון אינו חשוף למשמעויות של ההחלטות שאגף התקציבים מקבל בנוגע לתוכנית זו, אף שאחד מתפקידיו הוא לתכנן ולנהל את המימון לביצוע התקציב. כל זה, כאמור, סביב תקציב של עשרות מיליארדי שקלים שמשמשים לסוגיה החשובה ביותר לישראלים: שמירה על ביטחונם.
עוד גורם בקרה חשוב הוא ועדת הכנסת המשותפת לוועדת הכספים ולוועדת החוץ והביטחון. על פי חוק יסודות התקציב, משרד הביטחון רשאי לערוך שינויים בתקציב ולדווח עליהם בדיעבד פעם ברבעון בפני הוועדה המשותפת. אבל לפי מבקר המדינה הדיווחים האלה חלקיים מאוד, ואינם מאפשרים בקרה אפקטיבית. ההסברים בהם אינם מפורטים, לא ברור אם התקבל מראש אישור לשינויים שבוצעו בתקציב, ואין ציון של תחום הפעולה, רק של המספר המייצג אותה. ספק אם חבר הכנסת המצוי שמקבל את המסמכים הללו, מבין מהם את מה שעליו להבין כדי לאשר אותם, ולא מדובר בסכומים פעוטים. מתחילת 2017 ועד הרבעון השני של 2022 בוצעו 444 שינויים בתקציב ההרשאה להתחייב, בסכום כולל של 68.5 מיליארד שקלים.
התמונה ברורה, והיא נוגעת רק לתקציב ההרשאה להתחייב, לא לתקציב השוטף של משרד הביטחון. גם כשמדברים על קודש הקודשים של ביטחון המדינה, וגם כשעוסקים בתקציבים מסווגים – חובה שיישאלו שאלות, צריכה להיות בקרה ופיקוח, וחובה לטייב תהליכים. מערכת הביטחון מבקשת, וגם תקבל, תוספות תקציביות אדירות של מאות מיליארדי שקלים לעשור הקרוב. זה יהיה השינוי התקציבי הגדול ביותר בשנים הקרובות, שישפיע על כל שאר התקציבים הממשלתיים, על השירותים שאנחנו מקבלים כאזרחים וגם על המיסים שנשלם בעתיד. העוגה היא אחת, ואם משרד הביטחון מקבל יותר – מישהו אחר יצטרך לשלם את החשבון.
אכן, מתקפת שמחת תורה ומלחמת חרבות ברזל שינו את סדרי העדיפויות ויצרו צרכים ביטחוניים גדולים. אבל צה"ל לא יכול להמשיך במדיניות של "עוד מאותו הדבר". כל המערכת מגויסת כרגע להגדלת תקציב הביטחון, אבל צריכות להישאל שאלות גם על סדרי העדיפויות הפנימיים שלו, מישהו צריך לתחקר את יעילות המערכות שנרכשו, ומישהו צריך לוודא שסכומי העתק מופנים למטרות הנחוצות ביותר.
שום דבר טוב לא יוצא מארנק פתוח ללא מגבלה תקציבית, בלי שקיפות ובלי פיקוח ובקרה. בכל מערכת אחרת היינו מצפים לשקיפות ובקרה גדולות הרבה יותר, אבל הציבור הרחב נותן לצה"ל הרבה מאוד קרדיט, והצורך בסיווג ובביטחון מידע עובד לטובתו. כשהכול עובד, אז גם לא שואלים שאלות. אבל נוכח הכשלים הברורים, אולי הסבלנות נגמרה וגם הקרדיט מתחיל לאזול.
