מצוקת הצפון: שנים של הזנחה – עוד לפני המלחמה

כל העיניים נשואות לעזה, אבל לא רחוק היום שבו נידרש לטפל גם באויבינו מצפון. אם המלחמה בדרום עומדת לפני סיום, זו הצפונית טרם התחילה. שריפות הענק שהשתוללו בשבוע שעבר בגליל, שימשו תזכורת מוחשית לכך שלמעשה הצפון בוער כבר חודשים ארוכים. גם שמונה חודשים אחרי שפונו מביתם בתחילת המלחמה, עשרות אלפי תושבי הצפון מתקשים לראות כיצד ישובו הביתה, אל הטילים שנוחתים שם דבר יום ביומו.

כשהצפון עולה באש והסירנות מייללות, הבעיה האקוטית של חבל הארץ הזה מזדקרת ובולטת לעין. אלא ששריפות הענק הן סממן בולט ובוהק במיוחד של בעירה איטית ומתמשכת. כמעט בכל מדד חברתי וכלכלי, הצפון מוביל את הטבלה מלמטה: שיעור האבטלה במחוז הצפון הוא הגבוה בארץ; השכר הממוצע לשכיר הוא הנמוך ביותר, כך גם שיעור השכירים המרוויחים שכר מינימום ומטה ממנו; בתחולת העוני ובשיעור ההגירה השלילית רק ירושלים נמוכה יותר; תוחלת החיים במחוז הצפון היא הנמוכה בארץ, למעט מחוז הדרום; שיעור הרופאים במחוז הצפון הוא הנמוך ביותר ביחס לשאר המחוזות; שיעור מיטות האשפוז בהשוואה לגודל האוכלוסייה הוא הנמוך ביותר; גם מכשירי סי־טי יש בצפון פחות לעומת מחוזות אחרים; שיעור הזכאות לבגרות גבוה רק ממחוז ירושלים; שיעורם של בעלי 13 שנות לימוד ויותר, ושל הסטודנטים, נמוך בהשוואה למחוזות האחרים; מספר עובדי ההוראה בבתי הספר הוא הנמוך מכל המחוזות, למעט מחוז חיפה; פריסת תחנות המשטרה דלה, ואחוז העבריינים גבוה.

הנתונים הללו ידועים ומוכרים, אבל עכשיו תושבי הצפון יכולים להעיד על הפערים הללו ממקור ראשון. השהות הממושכת של רבים מהם במרכז הארץ מאז אוקטובר, פקחה את עיניהם וגרמה להם להכיר מקרוב איכות חיים אחרת מזו שחוו עד כה. כשהם לא הכירו שום דבר אחר אולי הם גם לא חשו שמשהו חסר להם, אבל עכשיו הם רואים כיצד נראות מערכות בריאות וחינוך טובות ואיכותיות יותר. חלקם כבר לא יחזרו לגור בקריית־שמונה או ביישובים אחרים על הגדר. התסריט העגום ידוע מראש: מי שיוכל להרשות לעצמו להישאר במרכז – יעשה זאת; אלה שיחזרו לצפון יהיו האוכלוסיות החלשות.

הממשלה אספה תוכניות מהגורן ומהיקב, ארזה אותן, והוציאה הודעה לעיתונות; בלי מחשבה על עלות־תועלת, בלי חשיבה אסטרטגית, בלי שקילת חלופות

כמעט בכל היבט שמגדיר איכות חיים, תושבי הצפון מצויים ברמה נמוכה יותר. זו לא תוצאה של המלחמה הנוכחית, גם לא של קודמותיה, אלא של שנות נחשלות רבות ופערים שאינם מצטמצמים. אפילו עכשיו, כשהמלחמה בדרום רועמת במלוא עוזה, ובצפון מתנהלת "מגננה התקפית" או "מלחמה בעצימות נמוכה" – הפערים ניכרים. על שיקום עוטף עזה הרעיפה הממשלה בנדיבות עשרות מיליארדי שקלים, כפי שבהחלט ראוי. בעבור "חבל התקומה", כפי שהוחלט לכנותו, כבר נבנתה מנהלת, עברו החלטות ממשלה, נכתבו תוכניות שיקום ופיתוח והוקצו מיליארדי שקלים. אבל שיקום הצפון ואף פיתוחו העתידי עדיין לא הגיעו לשולחן הממשלה.

ישראבלוף טיפוסי

הבטחות יש בשפע, אבל מהן התושבים כבר שבעו. באזור הצפון חיים כמיליון וחצי תושבים, שהם כ־16% מאוכלוסיית ישראל, על שטח שגודלו כ־20% ממדינת ישראל. מאז ומעולם היה הצפון אזור פריפריאלי מובהק, עם שורה של בעיות חברתיות וכלכליות, הגירה החוצה של אוכלוסיות חזקות, ומיעוט הזדמנויות כלכליות ותעסוקה איכותית. רק לאחר מלחמת לבנון השנייה החליטה הממשלה להעניק לו תשומת לב מיוחדת, וב־2006 עברה שורת החלטות שמטרתן פיתוח הצפון ושיקומו. בהן החלטת ממשלה 393 שכותרתה "חיזוק הצפון וחיפה – משימה לאומית בראש סדר עדיפויות הממשלה", החלטה 561 בדבר "תוכנית לחיזוק הצפון וחיפה ותוכנית סיוע משלימה לשדרות וליישובי עוטף עזה ואשקלון", והחלטת ממשלה 572: "שמים את הלב בצפון – תוכנית לחיזוק מערכת החינוך בצפון, בחיפה וביישובי עוטף עזה". הממשלה אפילו הקימה "קבינט לחיזוק הצפון" והקצתה 4 מיליארד שקלים לטובת שיקום האזור ופיתוחו.

הכוונות היו יפות וראויות, המימוש קצת פחות. כך סיכם זאת מבקר המדינה בדו"ח מ־2007: "התוכנית לחיזוק הצפון עוררה ציפיות רבות, בעיקר בקרב תושבי חיפה והצפון. התוכנית הלכה ודעכה והשפעתה כמעט ואינה ניכרת בצפון. הממשלה מבססת חלק ניכר מתוכניותיה על קבלת תרומות".

כעשר שנים לאחר מכן, הממשלה נזכרה שוב באזור הצפון וגילתה ששום דבר לא השתנה. בשנת 2016 החליטה הממשלה לגבש תוכנית אסטרטגית רב־שנתית לפיתוח מחוז הצפון, וב־2017 באה לעולם החלטת ממשלה שמספרה 2262, ל"פיתוח כלכלי של מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה". על פי ההחלטה, "ממשלת ישראל רואה חשיבות בפיתוח כלכלי־אסטרטגי של אזור הצפון בתחומי ליבה ופיתוח מנועי צמיחה… בתחומי הפיתוח הכלכלי, ההון האנושי על ידי חינוך והשכלה גבוהה, ופיתוח תשתיות תחבורה". ההשקעה הממשלתית בתוכנית הפיתוח לצפון עמדה על כ־17.5 מיליארד שקלים, שהופנו לשלל תחומים: תעסוקה ותעשייה, משיכת השקעות, חיזוק התיירות, פיתוח תשתיות, קידום החינוך וההשכלה הגבוהה, חיזוק מערכת הבריאות, תגבור שירותי הרווחה, פיתוח תשתיות ושירותי תחבורה ועוד.

אלא שכבר עם פרסומה היה ברור שהתוכנית הגרנדיוזית־לכאורה הייתה יותר ישראבלוף מאשר תוכנית פיתוח רצינית. שלל התוכניות לפיתוח הצפון היו למעשה איגום של משאבים קיימים וריכוז של תוכניות פעילות ומתוקצבות. מתוך כלל התקציבים שיועדו לתוכנית, רק כ־16% היו תקציבים חדשים ותוספתיים. מתוך תקציב של 17.3 מיליארד שקלים, רק כ־2.8 מיליארד שקלים נבעו מתוספות תקציביות. יתר התקציבים היו תוצאה של החלטות ממשלה קודמות, סיכומים תקציביים ותיקים ותוכניות קיימות של משרדי הממשלה השונים.

ב־2021, השנה שבה הייתה אמורה להסתיים התוכנית הרב־שנתית, בחן משרד מבקר המדינה את התוכנית ואת הישגיה. הדו"ח קבע כי "בחינת יישום התוכנית במשרדי הממשלה העלתה כי התוכניות לא הביאו לשינוי של ממש בתחומי החיים הרלוונטיים, ונתוניו של מחוז הצפון נמוכים בהשוואה לשאר המחוזות במרבית המדדים שנבחנו". על פי הדו"ח, לא נעשתה עבודת מטה שתפקידה לבחון את הפערים הקיימים ואת הצעדים המתאימים לצורך צמצומם. הממשלה אספה תוכניות מן הגורן ומן היקב, ארזה אותן יפה בחבילה אחת, והוציאה הודעה לעיתונות; בלי מחשבה על עלות־תועלת, בלי חשיבה אסטרטגית, בלי שקילת חלופות. אף אחד לא שאל מהן הבעיות העיקריות, מניין הן נובעות, וכיצד אפשר להציע להן פתרונות אפקטיביים. באותה רוח, גם לא הוגדרו יעדים מדידים כדי לבחון את הצלחת או כישלון התוכנית, ולא נקבע מי הגורם שאחראי לביצוע הכולל ובדיקת האפקטיביות של התוכניות השונות. בפועל, מיליארדי שקלים נזרקו לרוח ולא חוללו את השינוי הנדרש.

הפערים שהוצגו ב־2017, כשהממשלה החליטה על אותה תוכנית מהוללת, היו עגומים כשלעצמם. 17 מיליארד שקלים וחמש שנים לאחר מכן, בדיקת מבקר המדינה הראתה תמונת מצב כמעט זהה. גם כיום, שנתיים לאחר בדיקת מבקר המדינה, ושבע שנים אחרי התוכנית הממשלתית הגדולה, נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מראים כי אין שיפור בנתוני מחוז הצפון. מטרתן המוצהרת של כל התוכניות האלה הייתה אחת: לצמצם את הפערים בין מחוז הצפון לשאר המחוזות בארץ. אבל נכון לנתוני שנת 2022, במרבית ההיבטים הללו נשאר המחוז מאחור. אפשר רק לדמיין מה תעשה לו שנה של מלחמה בעצימות נמוכה, מי־יודע־כמה־זמן של מלחמה בעצימות גבוהה יותר, נטישה המונית של אוכלוסייה, וגבול לוהט שנוטה להתלקח חדשות לבקרים.

פערים פנימיים

הבעיות של הצפון עמוקות ומושרשות. חלקן נובעות מעצם טבעה של פריפריה, שלעולם לא תוכל להיות מוקד משיכה כמו המרכז, עם עריו הגדולות ומרכזי התעסוקה שלו. ערים גדולות וצפופות מהוות מוקד משיכה לצעירים איכותיים ומתאפיינות בשוק תעסוקה מפותח שמציע שכר גבוה. זו לא המצאה ישראלית, זו תופעה גלובלית. אלא שלפריפריה הצפונית של ישראל יש בכל זאת כמה מאפיינים ייחודיים שעובדים נגדה. מתיחות ביטחונית רבת שנים ועימותים עונתיים עם ארגוני הטרור שמעבר לגדר, שלעיתים התפתחו למלחמה בהיקף מלא, לא סייעו לפיתוח האזור והצטרפו לנחשלות ולאתגרים הכלכליים.

על כך יש להוסיף את המבנה המוניציפלי המפורק והמפוזר. בצפון קיימות עשרות רבות של רשויות מקומיות, אוכלוסייה מעטה ושטח גדול. הפערים בתוך הצפון בין אזורי פיתוח, רשויות ערביות, קיבוצים ומושבים, גדולים לא פחות מהפערים בין הצפון למרכז. כל אלה מקשים על פעילות אחודה מול הממשלה ועל יצירת אסטרטגיה כוללת לפיתוח האזור. ממשלת ישראל הקצתה במהלך השנים סכומי כסף גדולים כדי להביא אוכלוסיות חדשות אל הדרום ואל הצפון. ובכל זאת, בעוד שבדרום התקיימה מגמת גידול בעשורים האחרונים, הצפון הלך והתכווץ.

באותה החלטה 2262, תוכנית הפיתוח הגדולה לצפון, נקבעו יעדים אסטרטגיים לפיתוח כלכלי. מעבר לאלף הצעדים הקטנים שפעלו בכיוונים שונים, נכללו בה מהלכים אסטרטגיים שאכן עשויים לחולל שינוי גדול. אלה כללו העתקה של מחנות צה"ל למחוז הצפון, העתקת פעילותן של חברות ממשלתיות בעלות אופי טכנולוגי והיקף תעסוקה גדול, בחינה של הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג, והכרה בפרויקטים קיימים בהיקף של 400 מיליון שקלים כ"מיזמים לאומיים". ואולם אף אחד מאלה לא קודם באופן משמעותי, וההחלטה אף לא הגדירה צעדים אופרטיביים או לוחות זמנים לביצוע. דו"ח מבקר המדינה הראה שמתוך 400 מיליון השקלים שהוקצו בהחלטת הממשלה ל"מיזמים הלאומיים", נוצלו רק 37.5 מיליון. הקמת שדה תעופה בצפון נמצאת בדיונים כבר שנים ארוכות, למרות המלצות חוזרות ונשנות לקדמה, ולמרות הגודש בנתב"ג שכבר מתקרב לשיא הקיבולת שלו.

ובכל זאת, יש תחום שההשקעה בו ניכרת: פיתוח תשתיות תחבורה. הארכת כביש 6, מיזמי רכבת, גשרים ומחלפים שיפרו את הנגישות אל מחוז הצפון. גם בתוכנית הפיתוח הגדולה, מתוך 17 מיליארד שקל, 12 מיליארד הוקצו לפרויקטים בתחום התחבורה. אלא שרק 31% מתושבי הצפון דיווחו על שיפור ניכר בתחום התחבורה, ועוד 38% דיווחו על שיפור מסוים. 31% לא דיווחו על שיפור כלל. בגלל המרחקים הגדולים והיישובים הקטנים, גם כשכביש 6 מחבר את מרכז הארץ אל הצפון, תושבים רבים עדיין נוסעים כשעה עד שעה וחצי ממנו אל ביתם. מצד שני, החיבור המהיר למרכז הארץ אולי סייע להעתקת אוכלוסייה למרכז, לאחר שהמרחק ממנו לעבודה בחלקים הדרומיים והנגישים יותר של הצפון הלך והתקצר.

משרד הנגב והגליל הוקם ב־2005, לפני כעשרים שנה; הרשות לפיתוח הגליל קיימת מאז 1993, יותר משלושים שנה. זה עשורים רבים שמדינת ישראל משקיעה משאבים ממשלתיים בפיתוח הפריפריה בכלל והגליל בפרט. איך קורה שאחרי כל השנים והמיליארדים הללו, נתוני הצפון נותרו זהים? עם השנים, תחומי האחריות והמשאבים של המשרד והרשות רק הורחבו, ללא תוצאות משמעותיות.

חלק מהבעיה הוא השקעה ממשלתית במה שקל לשווק, לא בליבת הבעיות. למשל, פרסום קולות קוראים לתמיכה בפסטיבלים ואירועי תרבות. עם כל הכבוד ל"דרום אדום", לא זה מה שישנה את פני הנגב, וגם פסטיבל עכו לא יביא אל הגליל אוכלוסייה איכותית. אירועים כאלה יכולים לשמש תבלין, על בסיס מוצק של תשתיות ראויות, תעסוקה מכניסה, ושירותי בריאות וחינוך איכותיים. דו"ח מבקר המדינה מ־2020 על פעילות משרד הנגב והגליל מדווח על חוסר מיצוי של משאבי הרשויות המקומיות בנגב ובגליל, בגלל בעיות מובנות: דרישה למימון תואם (מצ'ינג) שאיננה אפשרית ליישום עבור רשויות עניות, וקולות קוראים שמתאימים למי שיש לו עובדים שימלאו טפסים רבים וינברו בבירוקרטיה, לא למי שמתאמץ לצלוח את היום בשלום. בסופו של דבר רוב ההשקעה לא מגיעה לאן שהיא צריכה להגיע, והצפון ממשיך לדשדש לא רק בימי מלחמה.