בימים האחרונים פורסמו בכלי התקשורת ידיעות כי היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה שוקלת הכרזה על להכריז על נבצרות לראש הממשלה בנימין נתניהו. ידיעות אלה באו על רקע החלטת בית המשפט המחוזי בירושלים לחייב את ראש הממשלה להעיד בבית המשפט בעיצומה של מלחמת קיום שכפו עלינו אויבינו מכל העברים, תוך דחיית בקשתו לדחות את העדות בחודשיים וחצי בתקווה שעד אז ישתפר המצב הביטחוני, וניתן יהיה להתכונן כהלכה לקראת העדות ולקיים אותה על מי מנוחות במקום המים הסוערים שאנו חווים כעת. כמפורט להלן, הניסיון החוזר להפקיד את סיום כהונת ראש הממשלה בידי פקידה מעמיד בסימן שאלה את היותה של ישראל מדינה דמוקרטית.
בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות הדרך היחידה לסיים את כהונת ראש הממשלה היא באמצעות הצבעת אי אמון. להבדיל, נבצרות היא עניין של אי־מסוגלות פיזית או נפשית, אשר בעקבותיה אין ראש הממשלה יכול למלא את תפקידו לזמן קצוב או דרך קבע. גם בישראל היה עניין זה אמור להיות מובן מאליו. אלא שב־9 בפברואר 2023 הגישה התנועה לאיכות השלטון עתירה לבג"ץ, שבמסגרתה התבקשו השופטים להחליט כי על ראש הממשלה נתניהו לצאת לנבצרות. בעתירה לא נטען שההחלטה נדרשת בשל מצבו הבריאותי של ראש הממשלה. במקום זאת, היא הציעה פרשנות שמרחיבה את משמעות הביטוי "נבצרות" באופן שניתן יהיה לייצר ממנו הליך להדחת ראש הממשלה.
בתגובה לעתירה הכנסת הזדרזה לתקן את חוק יסוד הממשלה, כדי להבהיר שנבצרות ראש הממשלה יכולה להתרחש אך ורק בשל אי־מסוגלות פיזית או נפשית – כלומר, בשל מצב בריאותי קשה או בשל מצב קיצוני אחר, דוגמת ניתוק קשר ממושך או שבי, המגביל באופן קיצוני או מונע כליל את יכולת התפקוד של ראש הממשלה.
על פני הדברים ניתן היה לחשוב כי אין כלל צורך בתיקון, שהרי ברור מאליו שנבצרות משמעה מצב שבו ראש הממשלה אינו מסוגל לתפקד. כבר היו דברים מעולם, בעת שראש הממשלה אריאל שרון היה במצב של נבצרות עקב מצבו הבריאותי. אולם לאחר הגשת העתירה שביקשה להשתמש בסעיף הנבצרות בחוק יסוד הממשלה כדי להניח יסוד להליך של הדחה (impeachment) בדלת האחורית, כשהסמכות להדחה מופקדת לדעת העותרים בידי היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט, נעשה התיקון של סעיף הנבצרות בחוק יסוד הממשלה מחויב המציאות.
לפי התיקון שהכנסת אימצה, הסמכות להכריז על נבצרות נתונה בידי ראש הממשלה עצמו. הוא יכול להודיע לממשלה וליושב ראש הכנסת כי נבצר ממנו באופן זמני למלא את תפקידו בשל אי־מסוגלות פיזית או נפשית. ההודעה טעונה אישור ועדת הכנסת ברוב של שני שלישים מחבריה, ויושב ראש הכנסת יעדכן לגביה את הכנסת.
לחלופין, יש בידי הממשלה הסמכות להחליט ברוב של שלושה רבעים מחבריה כי נבצר מראש הממשלה באופן זמני למלא את תפקידו בשל אי־מסוגלות פיזית או נפשית. על ראש הממשלה לכנס לעניין זה את הממשלה, לבקשת 60 אחוזים מחבריה, בתוך שלושה ימים ממועד הגשת הבקשה – או במועד מאוחר יותר, אם התבקש בבקשה לעשות כן.
אם לא כינס ראש הממשלה את הממשלה, יעשה זאת מזכיר הממשלה באופן מיידי, וממלא מקום ראש הממשלה ינהל את הישיבה. אם אין ממלא מקום, הממשלה תקבע שר אחר, שהוא חבר כנסת, לנהל את הישיבה. החלטת הממשלה כי נבצר מראש הממשלה למלא את תפקידו טעונה אישור ועדת הכנסת ברוב של שני שלישים מחבריה. בחלוף מאה ימים רצופים של נבצרות וראש הממשלה לא חזר למלא את תפקידו, יראו אותו כמי שנבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו.
רק בישראל
בעתירת התנועה לאיכות השלטון פסק בג"ץ ברוב דעות שכלל את הנשיאה (בדימוס) אסתר חיות, מ"מ הנשיא עוזי פוגלמן והשופטים יצחק עמית, דפנה ברק־ארז, ענת ברון (בדימוס) ועופר גרוסקופף, נגד דעתם החולקת של השופטים נעם סולברג, דוד מינץ, יוסף אלרון, יעל וילנר ואלכס שטיין, כי בתקנה את החוק עשתה הכנסת שימוש לרעה בסמכותה המכוננת, מאחר שהחלתו המיידית של התיקון אינה כללית אלא פרסונלית – כלומר, היא נועדה לקדם את האינטרסים האישיים של ראש הממשלה המכהן ואת הסרת כבלי המגבלות המשפטיות שחלו עליו, בשים לב להליך הפלילי המתנהל נגדו. משום כך פסקו רוב השופטים שתחולת התיקון לחוק תידחה למועד תחילת הכהונה של הכנסת ה־26.
מאחר שלדעת היועצת המשפטית לממשלה לא התעורר באותו שלב הצורך להוציא את ראש הממשלה לנבצרות גם לפי החוק בנוסחו המקורי, הסתפק בית המשפט בסעד ה"חוקתי" של הזזת מועד הכניסה לתוקף של התיקון.
לעומתם סברו שופטי המיעוט כי יש לדחות את העתירות מפני שאין לבית המשפט סמכות להתערב בחקיקת יסוד. הם הסתייגו מעצם השימוש בדוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת. לגופם של דברים, הם גם סברו שהתיקון לחוק היסוד לא היה תיקון פרסונלי, שכן גם אם המניע לתיקון נבע ממצב הנוגע לראש ממשלה מסוים – הרי שתכלית התיקון הייתה לקבוע הסדר כללי בדבר ההוצאה של ראש ממשלה לנבצרות.
עתירה מאוחרת יותר, שהוגשה ב־11 במאי 2023 על ידי דן חלוץ ו־38 עותרים נוספים, דרשה שבית המשפט יורה על הפסקת כהונתו של ראש הממשלה בשל הפרת הסדר ניגוד העניינים שניסחה היועצת המשפטית, אשר לפי חוות דעתה אסור עליו להיות מעורב בתוכנית לשינויים במערכת המשפט. תגובת היועצת המשפטית הייתה שסוגיית ניגוד העניינים של ראש הממשלה מטופלת על ידיה ועל ידי מערך הייעוץ המשפטי באופן שוטף, ועל כן אין תשתית להענקת הסעדים מרחיקי הלכת.
בית המשפט הורה ליועצת להבהיר ולפרט את הטיפול שמתבצע בסוגיית ניגוד העניינים. בג"ץ נתן לה כמה אורכות למילוי צו בית המשפט. בין לבין פרצה מלחמת התקומה, ובית המשפט החליט למחוק את העתירה מאחר שהליכי החקיקה שניצבו במוקד טענות העותרים עוכבו ואינם מקודמים. עם זאת, בית המשפט הדגיש כי "ברי כי ככל שישובו ויתעוררו טענות נוספות בדבר הפרת הסדר ניגוד העניינים, טענות הצדדים שמורות להם".
נבצרות והדחה בהיבט השוואתי
בחינת המצב המשפטי בשיטות המשפט של ארה"ב, הממלכה המאוחדת (אנגליה, ויילס, סקוטלנד וצפון־אירלנד), קנדה, אוסטרליה, ניו־זילנד, גרמניה, פורטוגל, צרפת והולנד מצביעה על כך שבאף אחת ממדינות אלה אין אפשרות לפקיד או לבית המשפט להדיח את ראש הממשלה או הנשיא.
יתר על כן, בכל הדמוקרטיות הפרלמנטריות – קרי, הממלכה המאוחדת, קנדה, אוסטרליה, ניו־זילנד, גרמניה, פורטוגל והולנד – לא קיימת כלל אפשרות להדיח את ראש הממשלה. בכל אחת מהן מובהר כי את תפקיד ראש הממשלה ניתן להביא לסיומו בהצבעת אי־אמון בפרלמנט. לכן אין מקום להליך הדחה.
ארה"ב וצרפת הן רפובליקות. הנשיא נבחר בנפרד מהפרלמנט, ואין בהן אפשרות לסיים את תפקידו של הנשיא בהצבעת אי־אמון. משום כך נקבע בחוקה האמריקנית ההליך שבו יודח נשיא שמעל בתפקידו בידי רוב חברי בית הנבחרים. לאחר מכן, להשלמת ההליך מתקיים בסנאט הליך שיפוטי, שבמסגרתו נדרשת הרשעה של הנשיא שמעל בתפקידו ברוב של שני שלישים.
הליך דומה מעוגן בחוקה של צרפת מאז 2007. ההדחה מחייבת רוב של שני שלישים במושב מיוחד של שני בתי הפרלמנט (האספה הלאומית והסנאט), היושבים יחדיו כבית משפט עליון בישיבה המנוהלת על ידי נשיא האספה הלאומית. את כינוס המושב המיוחד יכולים ליזום הסנאט או אספת הנבחרים ברוב של שני שלישים מחבריהם.
בגרמניה לפי החוקה (ה־Grundgesetz) ניתן להדיח את הנשיא ברוב של שני שלישים של כל אחד מבתי הנבחרים אם מעל בתפקידו, אך לא את הקנצלר. הטעם לכך הוא שאת הקנצלר ניתן להעביר מתפקידו בהצבעת אי־אמון, בעוד שאין דרך לסיים כך את תפקידו של הנשיא.
דמוקרטיה בסימן שאלה
ישראל היא דמוקרטיה פרלמנטרית, והכנסת יכולה לסיים את כהונת ראש הממשלה בהצבעת אי־אמון בכנסת. לכן אין מקום להליך הדחה. התיקון לחוק לא היה פרסונלי. הוא נדרש רק כדי להבהיר את מה שהיה אמור להיות ברור לכול כשמש בצהרי היום. למרות זאת, אנו חווים ניסיונות חוזרים ונשנים להשתמש בנבצרות כתכסיס להדחת ראש הממשלה.
אין לקבל את המצב שבו פקיד – בכיר ככל שיהיה – או בית משפט יבראו לעצמם סמכות שאין כמוה בעולם, המפרה באופן חמור את האיזון שבין הרשויות ומאיינת בפועל את הבחירה הדמוקרטית של אזרחי ישראל.
