מאז 7 באוקטובר 2023 יש דרישה ציבורית להקמת ועדת חקירה. בדין הישראלי קיימות שתי אפשרויות. האחת היא ועדת חקירה על פי חוק ועדות חקירה, תשכ"ט־1969, בדומה לוועדה שהוקמה לאחר מלחמת יום הכיפורים בראשות נשיא בית המשפט העליון שמעון אגרנט. הממשלה מחליטה על הקמת הוועדה וגם מגדירה את נושא החקירה, אבל חברי הוועדה נקבעים בידי נשיא בית המשפט העליון. אף שהדבר לא נאמר בחוק, ועדה כזאת נקראת ועדת חקירה ממלכתית.
האפשרות האחרת היא ועדת בדיקה ממשלתית, המוקמת בהחלטת שר בממשלה מכוח סמכותו לפי סעיף 8א לחוק הממשלה, לשם בדיקת נושא בתחום אחריותו. חברי הוועדה ממונים בידי השר. אם בראש הוועדה עומד שופט בדימוס, רשאי שר המשפטים, לבקשת השר הממנה ובאישור הממשלה, לקבוע שיהיו לוועדה הסמכויות של ועדת חקירה לפי חוק ועדות חקירה. ועדה כזאת הוקמה לבדיקת אירועי מלחמת לבנון השנייה 2006.
לאחרונה נבחנת גם האפשרות להקים בחוק ייעודי ועדת חקירה פריטטית, שיינתן בה משקל שווה לקואליציה ולאופוזיציה, ויכהנו בה, כחברים ללא זכות הצבעה, נציגי משפחות שכולות ומשפחות חטופים.
להלן אבחן את התפקיד שנכון לייעד לוועדת חקירה ובהמשך את האפשרויות להקמת הוועדה כך שתוכל לברר, באופן שיתקבל על דעת רוב הציבור, את מחדל 7 באוקטובר.
נושא החקירה
הנושא המטריד כל ישראלי כיום הוא כיצד הופתעה ישראל ב־7 באוקטובר ומה קרה בלילה שקדם למתקפה. בהקשר הזה אפשר ללמוד מהמנדט המצומצם למדי שניתן לוועדת אגרנט, שנדרשה בכתב המינוי לחקור: "(1) את המידע שהתקבל בימים שקדמו למלחמת יום הכיפורים על מהלכי האויב וכוונותיו לפתוח במלחמה, ואת ההיערכות וההחלטות של הגורמים הצבאיים והאזרחיים המוסמכים לכך בקשר למידע האמור, ואת מהלכי המלחמה בימים שקדמו לבלימת האויב; (2) את היערכותו של צה"ל למלחמה בדרך כלל, כוננותו בימים שקדמו למלחמת יום הכיפורים ופעולותיו עד לבלימת האויב".
בציבור ובתקשורת נשמעת תביעה לבחינה רחבה הרבה יותר, בין השאר של התנהלות הממשלה במשך שנים כלפי חמאס, בראש ובראשונה אישור העברת הכספים שחיזק את ארגון הטרור ואפשר לו להתעצם. יש שילכו רחוק יותר וידרשו לחקור את המהלכים שהובילו לעקירת ההתנחלויות ולנסיגה החד־צדדית של ישראל מרצועת עזה ב־2005, שאפשרה את השתלטות החמאס על רצועת עזה ב־2007, ויש שיתבעו שהחקירה תתחיל מהסכמי אוסלו, שהשליטו על ערביי יהודה, שומרון ורצועת עזה את הרשות הפלסטינית המושחתת, והכניסו את מדינת ישראל לשדה המוקשים שאנו נתונים בו היום.
לצורך הגדרת המנדט, עלינו לדעת מה הן ציפיותינו מוועדת החקירה. התפקיד הראשון במעלה של ועדת חקירה הוא לברר את מסכת העובדות ולפרט אותה בדו"ח. שאלה נפרדת היא אם יש צורך שהוועדה תוסיף בדו"ח את מסקנות חברי הוועדה והמלצותיהם. באשר למסקנות, ראוי שהוועדה תסתפק בציון המסקנות הנובעות באופן בלתי נמנע מהמסכת העובדתית. באשר להמלצות, חוק ועדות חקירה מסמיך את הוועדה לכלול בדו"ח המלצות, בין שנתבקשה לעשות כן ובין שלא. חוק הממשלה קובע כי ועדת בדיקה ממשלתית "תגיש לשר הממנה דין וחשבון הכולל את תוצאות בדיקתה והמלצותיה". ההמלצות יכולות להתייחס לשינויים מערכתיים שנדרשים לדעת הוועדה וגם לאחריותם של בעלי תפקידים לכשלים שנמצאו.
אם הוועדה מתכננת לכתוב המלצות אישיות, מוטלת עליה החובה לשלוח אזהרה אישית לכל מי שעלולים להיפגע ממסקנותיה, והמוזהרים יוכלו לשכור עורכי דין שייצגו אותם בפני הוועדה. כפי שציין ד"ר אביגדור קלגסבלד בספרו "מדריך לוועדות חקירה", צירוף מסקנות והמלצות אישיות לדו"ח הוועדה פוגע קשות ביעילות הוועדה ובמהירות עבודתה. שלב האזהרות דוחה את פרסום דו"ח הוועדה, וכך נדחים הצגת המסכת העובדתית בפני הציבור, הסקת המסקנות ותיקון הליקויים. קלגסבלד מציין שהמצב שנוצר בישראל, צירוף המלצות אישיות לדו"ח, הוא חריג. במדינות שקיימות בהן ועדות חקירה הן קובעות המלצות אישיות רק במקרים נדירים, והוא לא מצא מקרה אחד של המלצה אישית לגבי הדרג המדיני.
במאמרו "ועדות חפירה" (ידיעות אחרונות, 10 במרץ 2024), ציין עמית סגל ש"מגוף שנועד לאתר תקלות ולהציע פתרונות למניעת הישנותן, הפך מוסד ועדת החקירה לבית דין אישי לסיום קריירות של מי שכשל… צריך לתהות אם הפטיש הזה יוכל להכות ביעילות על המסמרים". עד שוועדת החקירה תשלים את הדו"ח יסתיימו כהונותיהם של הרמטכ"ל, הקצינים תחתיו וראשי הארגונים, וגם נהיה לאחר מערכת בחירות אחת לפחות.
לפיכך, לעניות דעתי יש למקד את סמכות הוועדה כפי שנעשה בוועדת אגרנט. יש לקבוע שהוועדה תבחן את המידע שהתקבל בימים שקדמו ל־7 באוקטובר 2023 על מהלכי האויב וכוונותיו לפתוח במלחמה, ואת ההיערכות וההחלטות של הגורמים הצבאיים והאזרחיים המוסמכים לכך בקשר למידע האמור ובקשר לתגובה המבצעית ב־7 באוקטובר עצמו, וכן את היערכותו של צה"ל למלחמה בדרך כלל, כוננותו בימים שקדמו למלחמת התקומה ופעולותיו עד להפסקת האש הראשונה ברצועת עזה.
איזו ועדת חקירה
מאז מהומות אוקטובר 2000 (אז הוקמה ועדת אור), לא הקימו ממשלות ישראל ועדת חקירה ממלכתית שתעסוק באחריותן שלהן. שתי ועדות החקירה הממלכתיות היחידות שהוקמו מאז – ועדת האסון במירון (2021) וועדת פרשת הצוללות (2022) – הוקמו בידי ממשלה אחת לבחינת אירועים שאירעו בתקופת ממשלה קודמת. במקום זאת, ממשלות ישראל הקימו ועדות בדיקה ממשלתיות בראשות שופט לבחינת התנהלות הדרג המדיני ומערכת הביטחון במלחמת לבנון השנייה (2006), משט המרמרה לעזה (2010), בריחת האסירים הביטחוניים מכלא גלבוע (2021) והמעקב אחר אזרחים באמצעות רוגלות (2023).
יש סיבות נוספות לכך שאין להקים ועדת חקירה ממלכתית. שופטי בית המשפט העליון עצמם, במשך השנים, פסקו באופן שהחליש את יכולת ההגנה של צה"ל ברצועת עזה. דוגמה מובהקת היא התערבות בג"ץ בהוראות הפתיחה באש, שדיני המלחמה קובעים שנתונות לשיקול דעתם של המפקדים בשטח. במקום לקבוע שהנושא אינו שפיט, דנו שופטי בג"ץ בעתירות שתבעו מצה"ל להתייחס להפגנות חמאס מול הגדר כאל הפרות סדר. התערבות בג"ץ גרמה לביטול אזור החיץ, וכך נמנע מצה"ל לתקוף את האויב שחדר לתוכו. כך נרצח סמ"ר בראל חדריה־שמואלי הי"ד.
בעיני ציבור גדול נתפס בג"ץ כגוף פוליטי התופס צד ברור בשסעים בחברה. במקום למלא את תפקידה הקלאסי של הרשות השופטת, ליישב סכסוכים ומחלוקות בדרכי שלום על פי דין, הוא מקבל בחפץ לב עתירות של עותרים ציבוריים מטעם עצמם, שלא הייתה אמורה להיות להם זכות עמידה בפני בית המשפט, אף בנושאים שנחשבים לא שפיטים בדמוקרטיות מערביות ("מלוא העולם משפט"). לא פעם מתעלם בית המשפט מלשון החוק. לא זו בלבד שנטל לעצמו את הסמכות לבטל חוקים רגילים של הכנסת אלא שכיום הוא רואה בעצמו מוסמך לבטל גם חוקי יסוד.
ועדה שהרכבה ייקבע בידי נשיא בית המשפט העליון לא תזכה באמונו של ציבור גדול שיחשוד שהוועדה תטייח ולא תחקור כהלכה את תרומת ההחלטות של בית המשפט עצמו לפגיעה הקשה בהגנה מפני החמאס.
אפשרות טובה וראויה הנשקלת בימים אלה היא ועדה פריטטית, שחבריה ימונו במספר שווה מכל צד בידי הקואליציה והאופוזיציה, ויצורפו אליה נציגי משפחות שכולות ונציגי משפחות חטופים. ועדה מעין זו הוקמה בארצות הברית בעקבות פיגועי 11 בספטמבר 2001, עם נציגות שווה לדמוקרטים ולרפובליקנים. מהלך כזה ידרוש חקיקה שתאפשר לוועדה לחייב עדים להעיד בפניה, וכן שיתוף פעולה בין־מפלגתי. עד כה האופוזיציה מתעקשת על ועדת חקירה ממלכתית. ללא שיתוף פעולה לא תוקם הוועדה, וגם אם תוקם באמצעות מנגנון שינטרל את חילוקי הדעות בדבר הקמתה, קיים חשש סביר שבשל המחלוקות הפוליטיות היא תתקשה לתפקד.
החלופה היחידה שנותרה היא להקים ועדת בדיקה ממשלתית בראשות שופט. כדי שתצליח במשימה, יש להגדיר באופן מצמצם, כמפורט לעיל, את הנושאים שתדון בהם, ולפטור אותה מכתיבת מסקנות והמלצות. אם השופט שייבחר לעמוד בראש הוועדה יהיה ידוע בציבור כאדם נקי כפיים המעוניין ומסוגל לרדת לחקר האמת, ואם חברי הוועדה ייבחרו בקפידה ויהיו ביניהם מומחים לאסטרטגיה צבאית, נוכל לקבל בתוך זמן סביר יחסית את מסכת העובדות שכולנו מעוניינים בה. מכאן ואילך תיפתח הדרך למקבלי ההחלטות להפיק את הלקחים הנדרשים. הציבור מצידו יוכל לקבוע בקלפי בידי מי מנבחרי הציבור הוא מוכן להפקיד את גורלו בהמשך הדרך.
עו"ד טליה איינהורן היא פרופ' למשפטים וחברה קבועה באקדמיה הבינלאומית למשפט השוואתי
