לוועדת נגל היה מנדט ברור: לחשב מחדש את תקציב צה"ל ומערכת הביטחון, בלי לייצר עומס גדול מדי על הכלכלה הישראלית, שעלול להביא לקריסתה. ההיגיון המניע שמאחורי הקמתה היה פשוט: פחות מחודשיים אחרי פרוץ המלחמה, הניח צה"ל על שולחן משרד האוצר רשימת דרישות תקציביות לצורך התעצמות ובניין כוח, מעבר לעלויות המלחמה עצמה. הדרישות הצטברו לסכום עתק של 220 מיליארד שקלים. במשרד האוצר סברו שהסכום הזה מופרך וגבוה, ושלפני שמתחילים לפזר כספים צריך להעריך מהם הצרכים האמיתיים. אגף התקציבים ביקש לצמצם את ההוצאה ככל הניתן, ולהפוך אותה ליעילה יותר; שר האוצר מצידו ביקש לבחון ולעדכן את תפיסת הביטחון של ישראל, את תפיסת ההפעלה של צה"ל ואת בניין הכוח שלו. לא זה ולא זה קרה.
הדו"ח שהגישה השבוע הוועדה לממשלה ולשר האוצר שמינו אותה, איננו דו"ח נוסף שנותן "עוד מאותו הדבר", אלא דו"ח שנותן לצה"ל "עוד מהכול". הוא לא באמת מאתגר את החשיבה הצבאית, לא מזיז את הגבינה הצה"לית, ולא משנה את התפיסה הקונספטואלית. האמירות הביטחוניות העיקריות שלו הן כמעט מובנות מאליהן לכל אזרח בישראל אחרי 7 באוקטובר: צה"ל צריך לעבור מתפיסה של "הכלה" ל"מניעה"; עליו להיות מוכן למלחמה מקדימה ולמתקפת מנע, למרות מחירים דיפלומטיים; מניעת התחזקות האויב חשובה יותר משקט מתמשך, שלעיתים הינו שקט מדומה; אין לאפשר לצבא סדיר או לגורמי טרור לבנות איום בסמוך לגבולות ישראל; אין להסתמך על התרעה מודיעינית; הגרעין האיראני הוא האיום העיקרי על ישראל.
אלא שתקציב הוא בהגדרה עניין של סדרי עדיפויות. התפקיד העיקרי של הוועדה היה למקד את התקציב נוכח הנסיבות החדשות; לא לומר רק איפה להשקיע, אלא גם איפה צריך להשקיע פחות. ואת זה, כך נראה, סירבו חברי הוועדה לעשות. בסופו של דבר הוועדה המליצה, כמה קל ופשוט, להשקיע יותר בהכול: לחזק את יכולות ההתקפה אבל גם את יכולות ההגנה, כולל הגנת הגבולות וההגנה האווירית; לחזק את יכולות התמרון, כולל חילות יבשה ושריון – אבל גם לשמור על חיל אוויר, על מודיעין חזק ועל יכולות סייבר; לשמור על מלאי מתאים, על תשתיות קריטיות, על עליונות טכנולוגית ועל עצמאות חימושית – אבל גם לחזק את ההון האנושי, להגדיל את כוח האדם בקבע, לשמור על כשירות המילואים, להגדיל את כוחות הסדיר וגם לשלם לכולם יותר; לחזק את היכולת לתקוף במעגל השלישי (כלומר איראן) אבל גם את היכולת לתקוף במעגל הראשון, וגם להישמר מפני תפניות מפתיעות מצד מדינות שיש לנו איתן יחסים או הסכמים – ואת כל זה לעשות מעל הקרקע ומתחתיה, באוויר ובים. הכול מכול כול.
למעשה, צה"ל קיבל מהוועדה את מה שהוא ביקש. הסכום הצטמצם, אבל לא באופן משמעותי. צה"ל דרש 220 מיליארד שקלים על פני ארבע שנים, והוא יקבל 270 מיליארד שקלים על פני עשור, כאשר בשנים הקרובות התוספת תהיה כמובן גדולה יותר. התוספת של ועדת נגל פחותה ממה שמערכת הביטחון ביקשה, אבל 15 מיליארד השקלים שהיא ממליצה להוסיף בכל שנה החל מהשנה הבאה, הם מעבר לתוספות שכבר הוסכמו השנה ועומדות על כעשרה מיליארד שקלים בשנים הקרובות, ומעבר לתקציב אגף השיקום שצפוי לגדול בשיעור של כ־4 מיליארד שקלים בשנה. בשורה התחתונה, תקציב הביטחון יזנק בכ־30 מיליארד שקלים בשנה, מכ־68 מיליארד שקלים בשנה לפני המלחמה, לכ־98 מיליארד שקלים בממוצע בשנים הקרובות. זהו גידול של כמעט 50%. בצבא חושבים שגם התוספת הזאת כמובן אינה מספיקה, אבל תראו לי גוף ממשלתי שחושב שהתקציב שלו מספק.
תפוח אדמה לוהט
סוגיות כמו הקצאת מקורות בתקציב הביטחון אולי לא מטרידות במיוחד את האזרח הישראלי הממוצע, אבל אלה הנושאים שצפויים להשפיע על איכות חיינו בשנים הקרובות. מלכתחילה הוועדה הוקמה לאור ניסיון העבר ומתוך כוונה למנוע עוד "עשור אבוד" כפי שהיה כאן אחרי מלחמת יום הכיפורים. הטראומה הגדולה גרמה למדינת ישראל להוציא סכומים אדירים על ביטחון. בשנת 1975, הוצאות הביטחון של ישראל תפסו לא פחות מ־30 אחוזים מהתוצר הלאומי. עשר שנים של הוצאות ביטחון גבוהות הביאו לגירעון גבוה, הדפסת כספים, גידול באינפלציה, ירידה בצמיחה – ואז גם משבר כלכלי גדול.
נדמה שהנטייה הזו חוזרת על עצמה גם כעת: לתת לצה"ל כל מה שהוא מבקש, ורק אז לחשוב מאיפה להביא את הכסף. בסופו של דבר אין באמת מאיפה להביא כסף מלבד מיסים, כלומר כספם של האזרחים, או הלוואות, שאותן המדינה צריכה להחזיר בתוספת ריבית לא נמוכה, שוב בעזרת אותם כספי מיסים. ואם מדינת ישראל משקיעה הרבה יותר בביטחון, זה בהכרח אומר שהיא תוכל להשקיע הרבה פחות בתחומים אזרחיים כמו חינוך, בריאות, רווחה ותשתיות תחבורה.
דו"ח נגל אומר את כל הדברים הנכונים. הוא מדגיש את הצורך באיזון תקציבי ומשמעת פיסקאלית, מבהיר שעם סיום המלחמה יש לייצב את יחס החוב־תוצר ולהפחית אותו בהמשך, וכמובן חוזר על המנטרה המוכרת ש"אין ביטחון בלי כלכלה", אבל לא נראה שחברי הוועדה הפנימו עד הסוף את המשמעויות של האמירות הללו. למשל, אין התייחסות רצינית לסוגיית המקורות התקציביים. בסופו של דבר, אם תקציב משרד הביטחון יתקרב ל־100 מיליארד שקלים בשנה, מישהו צריך להסביר מאיפה הכסף הזה יגיע.
כתב המינוי של הוועדה כלל דרישה להצביע על מקורות מימון לגידול בתקציב הביטחון. המילים הללו נכתבו שם כדי שידם של חברי הוועדה תרעד לפני שימליצו להגדיל את תקציב הביטחון. בפועל, הוועדה לא הגדירה מקורות תקציביים לתוספות שהיא הציעה
כתב המינוי של הוועדה כלל דרישה מפורשת להצביע על מקורות מימון לגידול בתקציב הביטחון, אך חבריה התעלמו ממנה. המילים הללו נכתבו שם כדי שידם של חברי הוועדה תרעד לפני שימליצו להגדיל את תקציב הביטחון. בפועל, הוועדה לא הגדירה מקורות תקציביים לתוספות הניכרות שהיא הציעה לתקציב. היא קבעה שהגידול התקציבי יגיע מ"צמיחת המשק" ומרשימה של צעדים נוספים, שחלקם מוצעים לאורך השנים שוב ושוב מבלי שיש להם היתכנות פוליטית אמיתית. שר האוצר ביקש שהוועדה לא תגדיל מיסים כדי לממן את ההוצאות המוגדלות של תקציב הביטחון, ובהתאם לכך נכתב בדו"ח כי התקציב יוגדל "ככל הניתן ללא הטלת מיסים נוספים, מעבר לאלו שנקבעו בשנת 2025", אלא שלא ברור מה החלופות. בפועל, כשאין מקורות תקציביים קונקרטיים, אין מנוס מהעלאת מיסים או מקיצוץ בתקציבים אחרים שאינם תקציב הביטחון.
מחברי הדו"ח לא מנסים אפילו להתייחס להתייעלות אפשרית בתוך תקציב הביטחון, או להגדיר באילו תחומים אפשר לקצץ. בתוך התקציב הקיים של צה"ל יש לא מעט שומנים, וגם הקצאת תקציבים למקומות שלא באמת הוכיחו את עצמם. נגל לא רק סירב להסתכל על חלוקת העוגה הקיימת ולשאול אם היא נכונה, מתאימה ומוצדקת נוכח המציאות החדשה; הוא גם דורש להגדיל את העוגה בלי להסביר מאיפה יגיע הכסף.
לעומת שאלות ציבוריות שהוועדה לא היססה לנגוע בהן, כמו הצורך בגיוס חרדים ("שירות חובה שווה לכלל האזרחים"), אל תפוח האדמה הלוהט של הפנסיות התקציביות, מרבית חברי ועדת נגל, שרובם יוצאי מערכת הביטחון, בחרו שלא להתקרב. רק בדעת מיעוט של שלוש חברות הוועדה – ליאורה טושינסקי, עדית סולברג ומיכל עבאדי־בויאנג'ו – הן מציעות לבצע התאמות במודל הקבע, ולהתייחס לסוגית פנסיית הגישור שצה"ל מתעקש לתחזק בעלות תקציבית ניכרת, כולל מנגנון "הגדלות הרמטכ"ל". הן ממליצות לשקול מחדש את תחולת מודל פנסיית הגישור התקציבית, שאינה רלוונטית לחלק מאוכלוסיית המשרתים בצה"ל, ולחזק את מודל הקבע באמצעות תגמול ראוי ולא רק באמצעות פנסיה.
לא עניין של כסף
במשרד האוצר נאבקו במשך חודשים מול משרד הביטחון על הקמת ועדת נגל. נראה שבדיעבד מתחרטים שם על המהלך. באוצר התעקשו על ועדה שתבחן את מבנה התקציב וצורכי צה"ל, מתוך שאיפה לשמור ככל הניתן על מסגרות תקציביות וכדי שתקציב הביטחון לא יתנפח מעבר לצרכים ההכרחיים. מבחינת שר האוצר סמוטריץ', לוועדה הזו היו עוד כמה מטרות. בעיניו השאלות התקציביות נגזרות משאלות אסטרטגיות, ולכן הוועדה נדרשה לבחון גם מהם תרחישי הייחוס החדשים ומפת האיומים המעודכנת, ומה צריכה להיות תפיסת ההפעלה של צה"ל נוכח המציאות החדשה שהתגלתה לנו ב־7 באוקטובר ולאחריו – ולגזור את התקציבים בהתאם ולא רק לפי הדרישות הצבאיות. אבל נראה שאף אחד לא הצליח לקבל את מה שהוא רצה. עכשיו הממשלה תצטרך להחליט אם היא מקבלת את המלצות נגל, או שהיא תיתן לצבא לא רק פחות ממה שהוא דורש, אלא גם פחות מהמלצות הוועדה שהיא בעצמה מינתה.
ועדת נגל מודה ש"אסון 7 באוקטובר לא אירע מחוסר בתקציב", ובכל זאת מציעה להוסיף לתקציב כ־30 מיליארד שקל מעבר להוצאות המלחמה. אם מסקנות הוועדה הן שצריך לתת עוד כסף למערכת כושלת, לא ברור מה התועלת בוועדה
ועדת נגל מודה ש"אסון 7 באוקטובר לא אירע מחוסר בתקציב, וגם לא בגלל גודל הצבא", ובכל זאת היא מציעה להוסיף לתקציב כ־30 מיליארד שקלים מעבר להוצאות המלחמה עצמה. אכן, הכישלון מול עזה לא היה עניין של כסף, גם אם כרגע המערכת צריכה הרבה מאוד כסף כדי להתמודד איתו. במקומות שבהם היה תכנון וניהול נכון של צה"ל, כמו בלבנון, אפילו באיראן, ועכשיו גם בסוריה – ההצלחות ברורות. בזירות שבהן הייתה אסטרטגיה שנבנתה לאורך שנים, אמצעים מיוחדים שפותחו ושוכללו, תוכניות מלחמה שנכתבו, ומאגר מטרות שרק חיכה לרגע הפקודה – ההצלחה הייתה פנומנלית. כל אלה היו משמעותיים הרבה יותר מתקציבים, שגם בהם כנראה לא היה חסר. לעומת זאת בגזרת עזה, שכולם בצה"ל ובדרג המדיני גרסו שהיא "מורתעת", שחמאס מחפש רק הסדרה כלכלית, שלא נשקף ממנה איום ממשי, ושהאמצעים הטכנולוגיים מספיקים כדי להתמודד איתה – כל הכסף שבעולם לא היה עוזר.
אם המסקנות של ועדת נגל הן שצריך לתת עוד כסף למערכת כושלת, לא ברור מה התועלת בוועדה. בשביל לחתום על החשבון הארוך שצה"ל מגיש, אין צורך בהקמת ועדה. החוכמה היא למצוא דרכים להתייעלות פנימית, להצביע על כשלים מובנים במערכת, להבין מה חשוב יותר, היכן צריך להעמיד יותר משאבים והיכן פחות. להבהיר איפה הכשל נבע מניהול ותכנון לקויים, ואיפה תקציבים נוספים אכן יספקו ביטחון משמעותי. למרבה הצער, לא נראה שוועדת נגל עסקה בכל אלה.
