כתבה שפורסמה בהארץ השבוע התהדרה בכותרת "דו"ח מרכז טאוב: פער התקצוב בין זרמי החינוך השונים בישראל הולך ומתרחב". כבר במשפט הראשון בכתבה דווח כי "התקצוב הממשלתי של החינוך היסודי בישראל אומנם גדל בעשור האחרון", שכן כידוע תקציב החינוך הכפיל את עצמו בעשור האחרון, ועד למלחמה היה גבוה אפילו מתקציב הביטחון. ולמרות זאת, הוסיפה הכתבת, "הפערים בין המגזרים ממשיכים להעמיק".
ביום רגיל הייתי קורא את הכותרת וממשיך הלאה בחיי. נתקלתי כבר בעשרות כותרות דומות לה שכולן מתארות אותו סיפור מקומם: מדינת ישראל מתקצבת את התלמידים הדתיים הרבה יותר מהתלמידים החילונים, ודאי יותר מהתלמידים הערבים. אבל הפעם המצב שונה מסיבה פשוטה – במקרה קראתי את המחקר של מרכז טאוב, והוא אומר את ההפך הגמור מהכותרת של הארץ. למרבה הגיחוך, במורד הכתבה מצוטט אחד ממחברי המחקר, נחום בלס, שלדבריו "המחקר הראה שהפערים בין המגזרים הצטמצמו במשך השנים". כן, כן. מדובר במחקר שמנפץ עוד כמה מיתוסים, אז בואו נפתח את זה.
נחום בלס הוא אחד החוקרים הבולטים בארץ בתחום של כלכלת חינוך. הוא ושותפו חיים בלייך מפרסמים בשנים האחרונות סדרת מאמרים במרכז טאוב, מכון חשיבה למדיניות ציבורית שפעם היה מזוהה עם פרופ' דן בן־דוד, העוסקים בתקצוב מערכת החינוך. השבוע פורסם המאמר הרביעי בסדרה, והוא מתמקד בחינוך היסודי הרשמי שלומדים בו, נכון לשנת 2023, קרוב ל־800 אלף תלמידים בכאלפיים מוסדות. השאלה היתה ממה נובע הפער בתקצוב לטובת החינוך הממלכתי־דתי על פני הזרמים הממלכתי עברי, והערבי.
שלל גורמים מסובכים ומבלבלים לעיתים משפיעים על התקציב שמעביר משרד החינוך לבתי הספר, אך למען הבהירות בוחנים אותו בשני אופנים: הוצאה פֶּר כיתה, והוצאה פר תלמיד. ובכן, החוקרים בחנו את העשור שבין 2014 ל־2023 וגילו כי "הפער בהוצאה הממוצעת לכיתה בין החינוך הממלכתי־דתי לממלכתי העברי קטן מ־11% ל־6%, ובהוצאה לתלמיד מ־22% ל־9%. בין החינוך הממלכתי הערבי לממלכתי־דתי הפערים בהוצאה לכיתה קטנו מ־9% ל־4% ובהוצאה לתלמיד מ־12% ל־2%". כלומר, בעשור האחרון חל צמצום פערים בתקציבי החינוך.
אבל מדוע מלכתחילה הדתיים מקבלים יותר? במרכז טאוב החליטו לרדת לעומק הסוגיה ובודדו כל אחד מהמשתנים שקובעים את התקציב כדי לבחון את השפעתו של כל אחד מהם בנפרד. מדובר במשימה מורכבת שכן הנוסחה שקובעת את תקציבו של בית הספר מתחשבת בגודל המוסד, במספר התלמידים בכיתה, באשכול הסוציו־אקונומי של הרשות המקומית, במדד הפריפריאליות, במיקומם של התלמידים ב"סולם הטיפוח" של משרד החינוך, במספר כיתות החינוך המיוחד שקיימות במוסד, ובשאלה אם הוא משתתף ב"יום לימודים ארוך". בקיצור, מסובך.
ובכן, הנה ציטוט מהמסקנות של בלס ובלייך: "בניגוד לתפיסה המקובלת בציבור, כבר ב־2014 למשתנה המגזר וסוג הפיקוח הייתה תרומה קטנה יחסית לשונוּת בתקצוב (8% לכיתה ולתלמיד), וב־2023 היא אף הצטמצמה לכדי 4% לכיתה ו־3% לתלמיד". במילים פשוטות, הפערים בתקציב פר כיתה או פר תלמיד כמעט לא מושפעים מהשאלה אם התלמידים חובשים כיפה ובאיזה גודל. זה לא היה פרמטר משמעותי לפני עשור, וכיום זה בכלל זניח.
אילו פרמטרים כן משפיעים? "המשתנים בעלי התרומה הגבוהה ביותר לשונות בתקצוב לכיתה הם קיומו או היעדרו של יום לימודים ארוך (22%) וחמישון הטיפוח (10%)", ומיד אחריהם גודל המוסד (9%). איפה יש יום לימודים ארוך? במחצית מבתי הספר במגזר הערבי, בשליש מבתי הספר הדתיים, ורק ב־16% מבתי הספר הממלכתיים. ומי נמצאים בחמישון הטיפוח החזק ביותר, וזכאים לתוספת תקציב נמוכה ביותר? 48% מהזרם הממלכתי עברי, 22% ממוסדות הממ"ד, ו־0% מהחינוך הערבי.
נוסף על כך, החוקרים בחנו ממה מושפעת ההוצאה לפי תלמיד, ומצאו כי "שני המשתנים בעלי התרומה הגבוהה ביותר לשונות ב־2023 הם גודל המוסד (19%) והימצאותן של כיתות חינוך מיוחד במוסד (16%)". המסקנה הפשוטה מכל זה היא שפער התקצוב לטובת התלמידים הדתיים לא נובע מסיבות מגזריות, אלא מכך שהם נטו ללמוד במוסדות עם מעט תלמידים, להנהיג בהם "יום לימודים ארוך", ולהשתייך לרמה סוציו־אקונומית נמוכה יותר.
מחלת הפצלת
כל מי שמכיר את עולם החינוך הדתי יודע שאחת ממחלותיו הכרוניות היא זניחת היתרון של גודל המוסד לטובת פיצול מתמיד של תלמידים לבתי ספר קטנים ו"איכותיים". זה משתלב עם הנטייה למגורים במרחב הכפרי, ובמחשבה של קבוצות הורים שהם, ורק הם, יכולים לייסד בית ספר בשיטת החינוך האולטימטיבית שלא לוקה בתחלואי "המערכת הגדולה" (כותב שורות אלה למד ב"תלמוד תורה" שהאקס פקטור שלו היה שינון פרקי התורה בטעמים חלביים דווקא, והיה שיא ביזארי של התופעה). בפועל, מחלת הפצלת הזאת פוגעת ביכולת של ההורים הדתיים להעניק לילדיהם חינוך איכותי בתקציבים סבירים, ורבים מבתי הספר הללו סובלים ממחסור במקצועות מסוימים, מגמות ומשאבים, ובמקביל דורשים תשלומי הורים גבוהים.
אבל בעשור האחרון, לפי המחקר של טאוב, משהו משתנה: "בחינוך הממלכתי־דתי חל שיפור במצב החברתי־כלכלי ובמקביל עלה משקלם היחסי של התלמידים הלומדים בבתי הספר הגדולים יותר". ובהתאם, פערי התקצוב לטובת דתיים הצטמצמו. מנגד, "בחינוך הממלכתי העברי חלה ירידה במצב החברתי־כלכלי, גדל מספר כיתות ומספר תלמידי החינוך המיוחד – תהליכים שהביאו לעלייה בתקציב לכיתה ולתלמיד". החינוך הערבי חולק עם הדתיים את החיבה ליום לימודים ארוך ולמגורים בפריפריה, ונוסף על כך, "העלייה בתקצוב בחינוך הערבי נבעה מההכרה של המדינה בפערי התקצוב הגדולים בין המגזר היהודי לערבי, ובהכרח לצמצם אותם" במסגרת תוכניות החומש השונות לחברה הערבית.
החלק המדהים מגיע כשחוקרי טאוב השוו בתי ספר בעלי מאפיינים דומים, כך שהם יכולים לבודד את השפעת המגזריות נטו על תקציב המוסד. והתוצאה: "לאחר פיקוח על מאפייני המוסדות, ניכר צמצום של הפער בין החינוך הממלכתי העברי והחינוך הממלכתי־דתי. בתקצוב לכיתה הפער הצטמצם מכ־5% בתחילת התקופה (2014) לכדי פער של פחות מ־2% בשנים האחרונות, ובמונחי תקצוב לתלמיד הוא הצטמצם מכ־9% לפער של פחות מ־3% בשנים האחרונות".
יש טענה שנוסחאות התקצוב של משרד החינוך עוצבו כך שיתאימו למאפייני המגזר הדתי. אלא שחוקרי מרכז טאוב מראים שגם הטיעון הזה חלש
אמור מעתה: נכון, משרד החינוך משקיע קצת יותר תקציב בתלמידים דתיים, אבל זה כמעט לא מושפע מהעובדה שהם דתיים, אלא ממאפיינים אחרים של בתי הספר שמשפיעים על נוסחאות משרד החינוך. למה היה פער? בעיקר מפני שדתיים למדו במוסדות קטנים ובאו ממשפחות עניות יותר. ולמה הפער הצטמצם משמעותית בעשור האחרון? כי הדתיים עלו ברמת החיים, והחלו להגדיל את בתי הספר. פשוט מדהים שממצא כזה זכה אצל עורכי הארץ לכותרת על "פער תקצוב הולך ומתרחב".
אבל לא מספיק לטפל בפייק הבוטה הזה, טענה מתוחכמת יותר גורסת שהפוליטיקאים שקבעו את נוסחאות התקצוב של משרד החינוך עיצבו אותן כך שיתאימו למאפיינים הספציפיים של המגזר הדתי. אלא שחוקרי מרכז טאוב, שאינם חשודים בחיבה יתרה למורשת זבולון המר, מראים שגם הטיעון הזה לא מחזיק: "נוכח העובדה שכללי התקצוב כמעט לא שונו למרות חילופי הממשלות לאורך השנים, יש להניח שרוב ההבדל בהקצאה בין המגזרים וסוגי הפיקוח נובע מנוסחאות התקצוב ולא מהחלטות שרירותיות, שאין להן עיגון בחקיקה, של שר זה או אחר או בכירים אחרים במערכת, הנגועות בשיקולים זרים".
כבר אין סרדינים
מיתוס נוסף שמנפץ המאמר של החוקרים בלס ובלייך, נוגע לסוגיה שנידונה לעייפה בשנים האחרונות: הצורך בכיתות קטנות. "בשיח הציבורי עולה לעיתים הטענה כי קשה ללמוד וללמד בכיתה של ארבעים תלמידים. מדובר בבעיה המטרידה את ההורים והמורים, והם מייחסים חשיבות רבה לגודל הכיתה ורואים בהקטנת הכיתות יעד נכסף וחשוב שאמור להביא לשיפור בהישגים, באווירה הלימודית ובתנאי העבודה של המורים". אבל ממצאי המחקר מראים שמי שעדיין מדבר על זה, נתקע בעבר. 62% מן התלמידים כיום לומדים בכיתות שבהן עד 28 תלמידים, לעומת 40% בשנת 2014. בשנים האחרונות כמעט נעלמו לגמרי כיתות של יותר מ־32 תלמידים.
נקודה נוספת שזוכה להתייחסות קצרה במאמר, היא הנושא הלא מספיק מדובר של גידול עצום בשנים האחרונות בשיעור תקציבי החינוך שזורמים לחינוך המיוחד. בתי ספר יכולים לקבל "סל שילוב והכלה" בעבור קליטת תלמידי חינוך מיוחד בכיתות רגילות, וכפי שראינו קודם – התקצוב פר תלמיד קופץ משמעותית כאשר פותחים כיתות חינוך מיוחד, שיכולות להיות גם במסלול בגרות רגיל (מב"ר). פתיחת כיתות חינוך מיוחד גם מקטינה מאוד את מספר התלמידים בכיתה, שגם הוא גורם משפיע חזק לתקצוב גבוה.
וכך, במהלך העשור שבין 2023 ל־2014 גדל מספר התלמידים בבתי הספר היסודיים הרשמיים ב־16% בסך הכול. אבל שימו לב להבדל העצום: סך התלמידים בכיתות הרגילות גדל ב־15%, ובכיתות הלא־רגילות (המינוחים מתוך המחקר; י"ש) זינק מספרם ב־43%. גם מספר הכיתות שנוספו למערכת נוטה בצורה חזקה מאוד לכיתות חינוך מיוחד, שמספרן קפץ ב־55% בעשור האחרון, יותר מפי שניים מהעלייה במספר הכיתות הרגילות.
בשורה התחתונה, השקעה שוויונית בחינוך היא ערך חשוב בחברה שחורטת על דגלה שוויון הזדמנויות. ילדים בנתניה, ברהט, בפדואל, במודיעין־עילית ובקיבוץ האון צריכים לקבל רמה דומה של השכלה בסיסית כדי שיתאפשר להם לבחור בהמשך את מסלול חייהם, ואם זה לא המצב חשוב לפעול לתקן אותו. על בסיס מחקרים כמו זה שפרסמו השבוע במכון טאוב, אפשר וצריך לשקול שינוי בנוסחאות התקציב של משרד החינוך, ובמערכת התמריצים שהן מייצרות.
ראוי לבחון אם באמת צריך "סל תקציבי" בעבור שעת תפילה בבתי ספר דתיים, גם אם הוא זניח יחסית. האם מספר התלמידים בכיתה הוא באמת פרמטר כה חשוב, והאם המחקר בתחום תומך בכך. וכן, מותר וצריך לשאול איך נכון להזרים תקציבים לחינוך המיוחד בלי לפגוע בתלמידים בכיתות הרגילות. זאת סוגיה שמטרידה את ראשי המערכת בשנים האחרונות, ועוד לא הגיעה לדיון רגיש דיו בציבור הרחב.
אבל חשוב מכל אלה לזכור שאת מערכת החינוך אסור לבחון רק דרך החור שבגרוש. אנחנו, משלמי המיסים, הכפלנו את ההשקעה במשרד הזה, אבל הישגי התלמידים (והמורים) רק נסוגו, מה שאומר שהמיקוד בשפיכת עוד כסף למערכת לקוי. זה פתרון "קל" אבל לא מספק. העיסוק בהשוואת התקצוב חשוב, אבל חשוב פי כמה לייעל את הטיפול בכסף. לאן הוא מגיע, מה המערכת עושה בו, ומה באמת יביא לשיפור בהישגים, ולא רק לכותרות שקר מהזן האוטומטי.
