"בעידן בו אנו חיים, הגדרת המציאות הופקעה על ידי מומחים, על ידי מקצוענים, על ידי שיח המקדש את המדע, את הטכנולוגיות ואת המומחיות, ומתיימר לשלוט על גופי ידע שאינם מאפשרים לאדם הקטן לחדור מבעדם ולפצח את האינטרסים העומדים בבסיסם. כל אלו נדמים לאובייקטיביים, לרציונליים, ומאפשרים להציג את המעשה הפוליטי במונחים טכניים־אינסטרומנטליים וכמעשה לא שרירותי, ניטרלי, מוגבל ומוכוון, בה בשעה שהמציאות רחוקה מלהיות כזו… אנו יוצרים מצג שווא של השתתפות ושל סיכוי שווה להתמודדות, ושל אפשרות לחלוקה הוגנת של משאבים ושל כוח פוליטי, כשלמעשה אין כל אפשרות כזו. מדובר בסיטואציה שבה ניצחונה של ההגמוניה מובטח מראש, שכן כללי המשחק תפורים על פי מידתה, וההשתתפות הייצוגית והשקיפות הלכאורית הן רק אמצעים לקרב את הגורמים המודרים, ליצור אצלם אשליה שתרדים את אפשרות מרידתם בסדר החברתי, ותקל את הפיקוח השלטוני עליהם" (דינה זילבר, ביורוקרטיה כפוליטיקה, עמ' 21).
דינה זילבר לא המציאה את השיטה. היא לא יצרה את האקטיביזם הייעוצי, היא לא הראשונה שניפקה החלטות שגרמו לממשלות ימין למרוט שערות, ואיננה חתומה על החלטות בעלות משמעות כלכלית או פוליטית אדירה כמו קודמה מייק בלאס. אבל היא כן האינטלקטואלית הראשונה שניסחה את הרעיון, פיצחה את הנוסחה והסבירה לכולנו איך הדברים עובדים. בספרה עב הכרס 'ביורוקרטיה כפוליטיקה', שפורסם עוד לפני שנכנסה לתפקידה הנוכחי כמשנה ליועמ"ש (משפט ציבורי־מנהלי), היא מסירה את המעטה ממה שהיא מתארת כאשליה הדמוקרטית של המדינה המנהלית.
תמצית הספר היא קריאת השכמה: אזרחים יקרים, נדמה לכם שאתם בוחרים את השלטון, נדמה לכם שלהצבעה שלכם בקלפי יש משמעות, נדמה לכם שנבחרי הציבור ששלחתם לכנסת מקבלים החלטות ומיישמים אותן. אבל אתם חיים באשליה. מי שמנהל את המדינה הוא ה'דיפ סטייט' (מדינת העומק) – מערכת מנהלית אדירה שכוללת יועצים משפטיים ופקידים מקצועיים. הספר נוסח בכלל כביקורת מצד המחברת וכקריאה להגברת הייצוג וההשפעה של האזרחים, אולם מבקריה של זילבר טוענים טענה פשוטה: זילבר לא רק פיצחה את השיטה אלא חצתה את הקווים, משתמשת במנגנונים שמפניהם התריעה ונופלת באותם כשלים שעליהם הצביעה בעבר. רשימת הראיות שהם מציגים ארוכה.
ההתנגשות החזיתית שהתרחשה בין זילבר לשרת המשפטים שקד הייתה רשומה על הקיר מזמן. הדיבר הראשון שכל שופט שנכנס למערכת לומד, הוא ששופטים מתבטאים באמצעות פסקי הדין שלהם. שופט לא יתראיין, לא יגיב, לא יתבטא פוליטית. יוצאי הדופן היחידים הם נשיאי בית המשפט העליון, שמרשים לעצמם לנצל כנסים מקצועיים כדי לדבר על חשיבות "ההגנה על שלטון החוק". מה שנכון לשופטים, נכון שבעתיים ליועצים משפטיים שאמורים לייצג את המדינה. קודמה של זילבר בתפקיד, מייק בלאס, האכיל את המתנחלים מרורים בהחלטותיו, אבל נזהר מאוד מלהתבטא פוליטית או לתקוף את מדיניות הממשלה.
נס המרד
דינה זילבר בחרה להרים את נס המרד ולקחה על עצמה את תפקיד מנסחת המניפסט. הדברים שנשאה בוועדת החינוך של הכנסת יכלו להיכנס בקלות לנאום בעצרת השמאל השנתית בכיכר רבין: "אנחנו משתנים, והארץ שינתה את פניה. הימים משתנים, והם מביאים איתם לא רק חוקים חדשים אלא גם מילים חדשות. משילות, נאמנות, התגברות. זהו שיח לעומתי פוצע, המצלק את הרקמה החברתית הקיימת, מצלק ומתייג. מי לנו, מי לצרינו. ואם יש מי שנאמן, אז גם יש מי שבוגד? גיס חמישי? הבו לנו יועמ"שים צייתנים, אומנים מסורסים, תקשורת ממוסדת, עם ממושמע, מחונך, שחשיבתו אחידה".
זה לא היה הטורפדו הראשון ששיגרה זילבר. לפני כשבועיים, בדיון על חוק היועמ"שים של שקד, אמרה הפקידה הבכירה: "אנחנו נמצאים כרגע במצב של שתי תפיסות מתחרות. מבקשים מאיתנו לבחור בין ממלכתיות לבין נאמנות. אנחנו בעידן של נאמנות: נאמנות באקדמיה, נאמנות בחברה האזרחית, נאמנות בתקשורת, נאמנות במינויים, נאמנות בתרבות, ועכשיו אנחנו מדברים על נאמנות במשפט. זוהי מגמה הרסנית. משמעותה היא דלדול האיכות של השירות הציבורי. אנשים טובים עם בחירה יבינו שכדי להתקדם במערכת אתה צריך לקרוץ ללא הרף לדרג הפוליטי, אתה צריך לרצוע את אוזנך על מפתנו של פוליטיקאי ולקשור את גורלך בגורלו". בעקבות הדיון, פרסמה הכתבת הפוליטית של מקור ראשון שירית אביטן־כהן כי שקד מתכוונת להיפגש עם מנדלבליט ולקיים בירור לגבי התבטאויותיה של זילבר.
הדברים בוועדת החינוך בשבוע החולף היו כבר יותר מדי עבור שקד. במכתב ששלחה ליועמ"ש ביום שלישי הצביעה שרת המשפטים על העבירות שעברה זילבר על תקנון שירות המדינה והנחיות היועמ"ש, והבהירה כי "החל מהיום סיימה הגברת דינה זילבר לייצג את עמדתי, עמדת משרדי או עמדת הממשלה בממשלה, בוועדה מוועדותיה או בוועדה מוועדות הכנסת. היא אינה רשאית להגיע לממשלה או לכנסת כנציגת המשרד". בדברים שנשאה למחרת אמרה השרה: "אם פקיד ציבור רוצה להביע עמדות פוליטיות, הוא יכול להתכבד, להתפטר ולהיכנס לפוליטיקה. אבל כשייעוץ משפטי לממשלה נכנס לסוגיות פוליטיות, זה עושה נזק בראש ובראשונה למערך הייעוץ המשפטי לממשלה".
הדרך לפיטוריה של זילבר ארוכה. למשנה ליועמ"ש יש מערכי הגנה חזקים בחזית (תקשורת ואקדמיה), באגפים (קולגות במשרד) ובגב (יועמ"ש). האחרון נחלץ לעזרתה ביום רביעי. במכתב ששלח לשקד הבהיר מנדלבליט: "איני מקבל את התפיסה העקרונית שעשויה להשתמע ממכתבך. החלטה על התייצבותו של גורם משפטי הכפוף לי כיועץ המשפטי לממשלה, הינה החלטה הנתונה לסמכותי ולאחריותי הבלעדית, ואין מקום להתערבות בסמכות הזו". אלא שגורמים במערכת מספרים שגם היועץ עצמו רתח מזעם על המשנה שלו. בעקבות התערבותה והתבטאויותיה בנושאים ציבוריים הנתונים במחלוקת עזה, הוא זימן אותה ללשכתו לא פעם בעבר והבהיר לה שמצופה ממנה לנהוג בממלכתיות ולא לבקר את הדרג הנבחר.
הפעם הראשונה הייתה בדצמבר 2017, כשזילבר השתתפה בכינוס באוניברסיטת בר־אילן לרגל פרישתו של השופט אליקים רובינשטיין. "את דרכי השלום של רובינשטיין החליפו מסילות אל המשילות", אמרה זילבר, ברמיזה עבה לכותרת מאמר שפרסמה שקד בכתב־העת 'השילוח'. "זוהי רוח הזמן, צו השעה, כיוון הנסיעה שמסומן על כל השלטים המורים", המשיכה זילבר לתקוף, "אך המצפנים הישנים מפעם עדיין מתעקשים להתיישר אל עבר כוכב הצפון". מנדלבליט זימן אותה ללשכתו והבהיר לה שמצופה ממנה לנקוט רגישות בהתבטאויותיה הפומביות. שיחה כזאת שבה והתקיימה כמה פעמים בהמשך, אבל נראה שזילבר קיבלה החלטה מודעת לצאת לקרב על מה שהיא רואה כאיום על הערכים שהיא מאמינה בהם.
כך למשל, בשנה שעברה פרסמה זילבר מאמר בכתב עת משפטי תחת הכותרת "המון דברים יפים ראו עיניי – מחלקת הבג"צים כאתר של חינוך משפטי". מחלקת הבג"צים אמורה לייצג את הממשלה מול עתירות של ארגונים אזרחיים, אך במאמר מתארת זילבר את החינוך שמקבלים הפרקליטים הצעירים בשאלות יסוד ערכיות. בין הנושאים הללו, על פי זילבר, "מקומם של ערכים בעבודתו המשפטית של הפרקליט הבג"צי, שאלת זהות הלקוח שלו – השלטון או הציבור, העמדה כי אין להגן על החלטה שלטונית שאיננה כדין, וחובת הפרקליט לומר את כל האמת לבית המשפט גם כשהדבר מחבל בסיכוי דחיית העתירה".
בהמשך המאמר מתחה זילבר ביקורת מרומזת אך נוקבת על הבוס, אביחי מנדלבליט: "כשראשי המערכת, היועצים המשפטיים לממשלה לדורותיהם, שידרו מחויבות לאתוס הפעולה המסורתי שמאפיין את פעולתו של מערך הייעוץ המשפטי הציבורי, ואף היו מוכנים באותם מקרים המחייבים זאת להתעמת עם המערכת הפוליטית לשם שימורו, היווה הדבר את האקט החינוכי האולטימטיבי להנחלת האתוס לאורך כל שדרת ההנהגה המשפטית, עד לרמת הפרקליט הבודד. הלה יודע שיקבל גיבוי גם כשיבקש להיאבק על שימורו של אותו אתוס, במקרה הפרטני המתעורר בתיק הספציפי שעל ייצוגו הוא מופקד. ביטוי לחילופי העיתים ולשינוי שחל בתפיסת מערכת היחסים שבין השלטון למערכת המשפטית מימים עברו לימינו אנו".
ידה בכול
שש שנים מכהנת דינה זילבר בתפקיד המשנה לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. היא הגיעה לשם לאחר כהונה ארוכת שנים במחלקת הבג"צים בפרקליטות, ונותרו לה עוד שנתיים להשלמת הקדנציה. הסנסציות לאורך כל התקופה הזאת לא חדלו לרגע, ופעם אחר פעם היא מצאה עצמה בהתנגשות חזיתית עם המחוקקים בכנסת ועם מקבלי ההחלטות בממשלה.
ב־2014 עלה לכותרות החוזה שנחתם בין החברה לשיקום הרובע היהודי ובין עמותת אלע"ד, שהעניק לאחרונה את הזכות להפעיל את הגן הארכיאולוגי המצוי בשטח שבין שער האשפות לכותל הדרומי של הר הבית. זילבר הסתמכה על 'הלכת אברמוביץ' של בית המשפט העליון, וטענה כי השופטים קבעו שאין להעביר מתחמי קרקע בעלי ייחוד היסטורי או ארכיאולוגי לידיים פרטיות. התיק התגלגל לבית משפט השלום והוא קיבל את עמדתה של זילבר, והמשיך לערעור במחוזי. בערעור התהפכה התוצאה. השופט דרורי בדק את אותה 'הלכת אברמוביץ' שהזכירה זילבר וקבע שזו איננה קיימת, וכי הדברים בפסק הדין שמהם הסיקה זילבר את מסקנותיה נאמרו באמרת־אגב בלבד, שאינה מחייבת ואיננה קובעת תקדים.
הלאה. בפברואר 2015 פרסמה זילבר חוות דעת בעניין החטיבה להתיישבות, הזרוע המרכזית של הממשלה לקידום ענייני ההתיישבות בגליל, בנגב וביו"ש. זילבר שלחה מכתב לאגף התקציבים באוצר ובו הורתה לסגור את ברז התקציב של החטיבה, ולא לאפשר לה לפעול כגוף עצמאי. מבחינתה, אם הממשלה רוצה לפתח התיישבות היא צריכה לעשות זאת בעצמה ולא באמצעות קבלני משנה. אלא שבחוות הדעת שכתבה היא נשענת על הלכה לכאורה של בית המשפט העליון, ב'בג"ץ המרכז האקדמי', שלפיה ישנו 'גרעין קשה' של סמכויות שלטוניות שאותן אסור לממשלה להאציל לגורם חיצוני. זאת על בסיס סעיף 1 לחוק יסוד הממשלה, הקובע שהממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. ואולם, ההלכה האמורה, שעליה הסתמכה זילבר בחוות דעתה, לא הייתה ולא נבראה. באותו פסק דין השאירה השופטת ביניש ב'צריך עיון' את אותו גרעין קשה של סמכויות שלטוניות, ואת המשמעות המעשית של אותו סעיף בחוק יסוד הממשלה.
בסוף ינואר 2017 קיבל שר הביטחון אביגדור ליברמן את המלצת מנכ"ל משרדו על הפיכת גלי צה"ל מיחידה צבאית ליחידת־סמך של משרד הביטחון. הדיון בסוגיה התקיים בעקבות דרישה של הרמטכ"ל איזנקוט, שהגיע למסקנה כי הצבא לא אמור לממן תחנת רדיו אזרחית. ליברמן הסביר אז שההחלטה תואמה עם הייעוץ המשפטי במשרדו, וכי היא תהיה כפופה למנגנוני ביקורת שיבטיחו את עצמאותה של התחנה ואי־תלותה.
הנושא הגיע לדיון בוועדת הכנסת, ובמענה לשאלה שהופנתה אליה ענתה זילבר כי "הכנסת היא הגוף המפקח, בין היתר גם על משרד הביטחון. הדברים עדיין נמצאים בדיונים, ובוודאי יש מקום להתערבות ציבורית". בהמשך פירטה את האמצעים והכלים העומדים לרשותה: "במסגרת המנדט המשפטי התָחום שנתון לנו, אם וככל שתתקבל החלטה כזאת, שיש לה כמובן מחירים מבחינת השמירה על השידור הציבורי, חופש הביטוי, הבטחת הפלורליזם וכל הדברים הטובים שדובר עליהם, אנחנו נבחן מהן הדרכים המשפטיות לאפשר את זה". מאמציה נשאו פרי, ובתחילת פברואר, לאחר פגישה של ליברמן עם מנדלבליט, פרסם משרד הביטחון הודעה שבה נסוג מהחלטתו.
מעמדם של טרנסג'נדרים הוא נושא רגיש המצוי במחלוקת ציבורית. מחאתם הגיעה לזילבר, וזו קיימה דיון בינואר 2018 בהשתתפות גורמי ממשל רבים. בסופו העבירה זילבר הנחיה לרשות האוכלוסין במשרד הפנים, ובה ציוותה עליה להודיע לאלתר שהיא מתקנת את נהליה ומכאן ואילך תאפשר לטרנסג'נדרים לקבל במהירות האפשרית את האישורים המתאימים לשינוי הרישום של מינם. זילבר הגדילה לעשות ואף קבעה את הדרך שבה על הרשות לפעול: "היועץ המשפטי לממשלה קיבל את עמדתנו, לפיה הפתרון לסוגיה טמון בהפנייתו של מי שעבר הליך רפואי באופן פרטי להליך מקוצר". את המכתב מסכמת זילבר באופן הבא: "הובהר כי על רשות האוכלוסין לתקן את נהליה לפי האמור, ולפעול במהירות האפשרית להשלמת הטיפול בכל הנוגע לפניות התלויות ועומדות בלשכות האוכלוסין בימים אלה".
זוכרים את חוק הקולנוע של מירי רגב שעבר לאחרונה בכנסת? החוק נועד לגוון את הקולנוע המקומי, לקדם יצירה מהפריפריה ולגבש תבחינים שיאזנו את ההעדפה הניתנת לסרטי כיבוש, נכבה והלם קרב. בין סעיפיו מופיע הקמת מאגר לקטורים חדש, ועקרונות למינוי חברים למועצת הקולנוע. במהלך העבודה על החוק הוסיפה זילבר לחוק הסדר ניגוד עניינים מחמיר מאוד: הסעיף אוסר על מינויים במצב של ניגוד עניינים בין הממונה ובין אינטרס כלשהו "שלו או של קרובו". מיהו "קרובו"? לא רק בן־משפחה כמו בחוקים דומים, אלא "כל אדם שלחבר המועצה עשוי להיות עניין במצבו הכלכלי או האישי".
זוהי הגדרה רחבה ומעורפלת, המעניקה כוח עצום לפקידים המשפטיים. ברצותם יכריזו על ניגוד עניינים ויפסלו מועמדים, וברצותם יכשירו. טענות לניגוד עניינים עלולות להגיע גם לאישום פלילי. בלשכתה של שקד בדקו את העניין, וגילו שדינה זילבר הודיעה לרגב שאין אפשרות לשנות את הסעיף הזה כי הוא 'תבנית חקיקה', כלומר פורמט מחייב שהוחלט עליו לאחרונה במחלקת ייעוץ וחקיקה ונכנס כבר לארבעה תזכירי חוק שונים. הקונספט של 'תבנית חקיקה' שנוצר בידי זילבר הוא פשוט וגאוני כאחד. עיקרו – דרישות רגולטוריות המגבירות את השליטה של הייעוץ המשפטי על משרדי הממשלה, ומוחלות באופן אוטומטי על כל הצעת חוק חדשה.
בין לבין התרחשו אירועים נוספים. זילבר ביטלה את החלטתו של השר אורי אריאל לבטל תקני שירות לאומי שהוקצו לארגון השמאל 'בצלם', שמנהלו חגי אלעד הכפיש פעמיים את ישראל במועצת הביטחון של האו"ם; אסרה על ארגון פרטי לקיים את 'מרימים לכיפור' – אירוע מוזיקלי בהפרדה בכיכר רבין; התערבה בסוגיית לימודים גבוהים לחרדים בהפרדה ובשעות הפתיחה של הבריכה ברהט, משיקולי הדרת נשים; נזפה במח"ט גבעתי עופר וינטר והאשימה אותו בהדתה והדרת נשים בגין העדפת הופעה של משה פרץ על פני שרית חדד, לפני שבדקה דיווח־כזב עיתונאי שפורסם בנושא. התערבויותיה בעילת הדרת נשים קוממו עליה את הציבור הדתי, ובשלב מסוים סמכויותיה בנושא קוצצו והועברו למשרד לשוויון חברתי. גם סמכויותיה בנוגע ליו"ש פוזרו בין המשנים האחרים.
חשבון נפש ימני
זילבר עצמה איננה מבינה על מה המהומה. כבת להורים רוויזיוניסטים היא כואבת את מה שהיא חווה כפער בין הדימוי הציבורי שלה לדמותה הממשית. מבחינתה אנחנו בעידן 'משפט של ערכים', ומתפקידו של היועץ להציף סוגיות ערכיות ולנסות לשכנע את המחוקק לאמצן. היא לא מבינה מדוע נטפלים אליה ולא למשפטנים אחרים שביקרו את עמדת הממשלה סביב חוקים כמו חוק הלאום. את דבריה על חוק היועמ"שים וחוק הנאמנות בתרבות היא רואה כהרחבה לעמדתו הבסיסית של היועץ, אשר מתנגד להם גם הוא. מטרת הביקורת מבחינתה היא להקהות את חודו של החוק, לדלל אותו ולהפוך אותו לכזה שאפשר להגן עליו בבג"ץ.
בעיניה, בכל סוגיה יש מרכיב משפטי ומרכיב ערכי השלובים ביניהם, ולכן אי אפשר לדרוש ממנה שלא לדבר על ערכים. היא לא מבינה מה 'פוליטי' בהתבטאויות שלה, וחושבת שכל עיסוק במילים הוא עיסוק בפרשנות, ושהזיהוי של טקסט מסוים כטקסט פוליטי הוא בחירה של הקורא. אבל הטענה הכי מעניינת שלה היא בשם הרב־תרבותיות: הימין הוא שדרש כל השנים לגוון את כוח האדם במשרדי הממשלה ולתת קול לדתיים, לחרדים, לאתיופים ולערבים. אם המטרה היא להשמיע את כל הקולות, מדוע ייגרע קולה שלה? יש לה מרכולת להציע, יתכבדו הח"כים ויבחנו. ירצו יאכלו, לא ירצו לא יאכלו. היא באמת ובתמים רואה עצמה כמשמרת האתוס המסורתי של משרד המשפטים לאורך השנים, ולא מבינה מדוע הדעה שלה נמצאת מחוץ למתחם הסבירות. הימין מקומם אותה. מנקודת מבטה, הנבחרים החדשים מעוללים לה את מה שעוללו להם כל השנים כשהם היו באופוזיציה. מבחינתה, שמרנים המכבדים מסורת צריכים לכבד גם את מסורת משרד המשפטים שאותה היא מייצגת, ולא "להשמיד להרוג ולאבד".
כבת להורים רוויזיוניסטים, זילבר כואבת את מה שהיא חווה כפער בין הדימוי הציבורי שלה לדמותה הממשית. מנקודת מבטה, הימין מעולל לה את מה שעוללו לו כל השנים באופוזיציה
זילבר מבטאת באופן מובהק את הרגשות הרווחים בשמאל. את התחושה שבעלי תפקידים כמו היועמ"ש, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה וארגוני החברה האזרחית מוצאים עצמם מוקעים אל עמוד הקלון, בשעה שבתפיסתם העצמית הם כיפת הברזל של הדמוקרטיה. בעיניה זהו סימפטום להחלשת המערכת החיסונית החברתית, והתיוג שלה ושל חבריה כמי שמעוניינים לבצע הפיכה שלטונית הופך את הדמוקרטיה הישראלית לפגיעה. היא דוחה את הטענה שלפיה היא שמה מקלות בגלגלי הממשלה, ומציינת את העבודה על "מנהלי יו"ש" (העברת סמכויות מבג"ץ לבית משפט מחוזי) ואת ליווי ועדת לוין־שקד למינוי בכירים כדוגמאות לקידום מדיניות הממשלה, גם כאשר זו איננה עולה בקנה אחד עם תפיסת עולמה.
השבוע האחרון של זילבר היה גול עצמי מרהיב. במוקדם או במאוחר היא תצטרך להניח את המפתחות ולהמשיך לשרת את החברה הישראלית בערוצים אחרים. אחד מעוקבי הטוויטר שלי צייץ לי: אני חותם על כל מילה של זילבר ומעריך את האומץ שלה, אבל אלו דברים שצריך לומר בכנסת או בתקשורת כי מבחינה מקצועית היא חצתה את הקווים. אמרתי לו שבעידן של אורן חזן אני יכול להבין את הכאב והחרדה של אנשי שמאל, שמתקשים לזהות ערכים וכוונות טובות מבעד לשיח האגרסיבי של חלק מדוברי הימין. המחנה הלאומי נדרש לחשבון נפש על יותר מדי מופעים של שיכרון כוח, חקיקה פופוליסטית שאינה קשורה לערכיו ולמטרותיו, וזלזול ביריבים פוליטיים. אך אוי ואבוי אם המסקנה תהיה מלחמת הכול בכול וריסוק כללי המשחק.
