 |
 |
|
|
|
|
| החזון של המועצה לביטחון לאומי היה מכונה משומנת
שמעורבת בקבלת החלטות. 5 שנים אחרי הקמתה -
מעלה מחקר חדש שבחן התפקוד שלה תמונה קשה |
|
|
|
 | דפדף בחדשות |  | |
עמיר רפפורט
27/8/2004 6:00 |
|
|
|
|
|
|
|
ההצהרה שנתן בתחילת החודש ראש אמ"ן הצליחה לבלבל לא רק את התקשורת. "לטרור אין תחתית", אמר האלוף אהרון פרקש (זאבי) בישיבת הממשלה, שבוע אחד בלבד אחרי שראש השב"כ אבי דיכטר השמיע באותו פורום דברים הפוכים, שלפיהם "לטרור יש תחתית". למעשה , שרי הממשלה אינם יודעים עד היום מי הצודק מבין שני ראשי זרועות המודיעין שהופיעו מולם.
גורמי ביטחון שמודעים למבוכה ולבלבול שיצרו ההכרזות, טוענים כי למרות הניגוד בדברים, למעשה אין הבדלים תהומיים בין ההערכות של ראש השב"כ ושל ראש אמ"ן לגבי רמתו הנוכחית של הטרור בשטחים ולדבריהם "מדובר בעיקר בעניין סמנטי".
ואולם גם אם הנזק העיקרי שנגרם מהסתירה הוא בסך הכל כותרות מביכות בתקשורת, גורמים במערכת הביטחון אומרים כי הפרשה מעידה בראש ובראשונה על כך שלממשלה אין שום גוף שיערוך עבודת מטה מסודרת לקראת הופעותיהם של בכירים במערכת הביטחון בפניה, אין מי שיתאם בין הבכירים השונים שנותנים סקירות, ואין מי שייתן לשרים את ההסברים הנדרשים בדיעבד על הסקירות ששמעו.
לכאורה, גוף המטה לענייני ביטחון קיים כבר מאז שנת 1999, כאשר ראש הממשלה דאז בנימין נתניהו הקים את המועצה לביטחון לאומי (מל"ל) ומינה את האלוף (מיל') דוד עברי לעמוד בראשה. אולם בחינה של תפקוד המועצה בחמש השנים הראשונות לפעילותה, אשר הושלמה באחרונה, מעלה את הטענה כי היא לחלוטין אינה ממלאת את ייעודיה.
לפי הממצאים, המועצה לביטחון לאומי עדיין מחפשת את דרכה, ולמעשה מדובר בגוף חלש שתפקודו משתנה מפעם לפעם בהתאם לזהות האדם שעומד בראשו ובעיקר על פי טיב יחסיו עם ראש
הממשלה, וללא שום קשר לכוונות המקוריות או לדרכים שבהן פועלות מועצות מקבילות בארצות מערביות.
את הבדיקה שממצאיה נחשפים כאן לראשונה ערך פרופ' עוזי ארד מטעם המרכז הבינתחומי בהרצליה ומטעם מרכז יצחק רבין, בשיתוף פעולה עם המועצה לביטחון לאומי עצמה. מטרת הבדיקה היתה לגבש המלצות לעיצוב המבנה של המועצה לביטחון לאומי וקביעת נושאי העיסוק שלה, לקראת חוק חדש שיסדיר את הנושא ונמצא בהליכי חקיקה בכנסת.
פרופ' ארד היה היועץ המדיני של נתניהו כאשר המועצה לביטחון לאומי הוקמה בחטף כגוף הכפוף למשרד ראש הממשלה, על פי החלטת הממשלה בלבד שהתקבלה לאחר התפטרותו של שר הביטחון יצחק מרדכי, שהתנגד בתוקף לרעיון. החלטת הממשלה היתה מעורפלת לגבי תחומי העיסוק של המועצה והיא קבעה כי נושאי הביטחון הם "מגוונים ורבי ממדים וכוללים, בין היתר, נושאים מדיניים-ביטחוניים, כלכליים וחברתיים".
חודשיים אחרי הקמת המועצה הפסיד נתניהו את ראשות הממשלה לאהוד ברק. ליושב ראש המועצה עברי היו יחסים אישיים עכורים עם אהוד ברק, ששלח אותו להיות שגריר בוושינגטון כדי למנות במקומו את האלוף עוזי דיין, שסיים באותה תקופה להיות סגן רמטכ"ל והמתין לזמנו להתמודד על הרמטכ"לות.
|
|
 |
|
 |
|
|
 |
|
 |
|
עוסקים גם בפשע
|
|
|
 |
|
|
|
לדיין עצמו היתה מערכת יחסים גרועה ביותר עם ראש הממשלה אריאל שרון, שהחליף את אהוד ברק, והוא פינה את מקומו לראש המוסד לשעבר אפרים הלוי, שגם הוא לא מצא את עצמו בתפקיד. כיום משמש כראש המועצה לביטחון לאומי האלוף (מיל') גיורא איילנד שקודם לכן שימש כראש אגף התכנון בצה"ל.
במועצה משרתים כיום כ-30 אנשים ותקציבה מוערך ב-15 מיליון שקל בשנה. משרדיה ממוקמים הרחק ממוקדי קבלת ההחלטות, בתוך בנייני הנהלת התעשייה הצבאית (תע"ש) בגלילות. "המועצה לביטחון לאומי היתה אמורה להיות מכונה משומנת שמכינה את ראש הממשלה ואת השרים לקראת דיוני קבינט ועושה את עבודת התיאום לקראת קבלת ההחלטות, ולאחר מכן המועצה היתה אמורה להיות אחראית על תיאום הביצוע של ההחלטות כדי לוודא שאין שום'נפילה'", אומר ארד. אבל בפועל, לדבריו, "המועצה היא ברדק גדול".
עבודתו של ארד התבססה על שיחות עם כל מי שהיה מעורב בה בחמש השנים הראשונות לפעילותה, ולדבריו היא התמקדה בהשוואה לארצות-הברית ולבריטניה אך בחנה את המצב גם בגרמניה ובאוסטרליה.
"כשבחנו איך עובדת המועצה לביטחון לאומי בארצות האלה שגם הן מדינות דמוקרטיות עם יכולות אסטרטגיות, שמתמודדות עם בעיות ביטחוניות מורכבות, כמו ישראל, הזדקרו מיד כמה הבדלים בולטים לעין. למשל, למרות שהמועצה לביטחון לאומי בארצות-הברית היא גוף גדול פי עשרה, אנשיה עוסקים אך ורק בנושאי חוץ וביטחון ולא נכנסים לנושאי פנים. אצלנו, לעומת זאת, מתחו את הנושאים שבהם המועצה עסקה כמו מסטיק והגיעו עד לנושאי פנים כמו הפשע המאורגן".
ארד אומר עוד כי בזמן שבישראל מעמדה של המועצה לביטחון לאומי עדיין לא הוסדר מבחינה חוקית, הרי שבארצות-הברית המועצה לביטחון לאומי מורכבת למעשה גם מהנשיא, ממזכיר המדינה וממזכיר ההגנה. בראש המשרתים הקבועים עומדת כיום ד"ר קונדוליסה רייס, ששילבה מסלול אקדמי עם שירות במועצה עד שהגיעה לתפקידה.
בבריטניה ראש המועצה חובש שני כובעים - הוא גם היועץ לראש הממשלה וגם ראש המטה לביטחון, שבו חברים גם שרי הקבינט הביטחוני. "מבין הדוגמאות של בריטניה וארצות-הברית נראה שהמודל המתאים יותר לישראל הוא הבריטי", מסכם ארד. "זאת, בעיקר בגלל הדמיון בשיטות המשטר הקבינטי בין שתי הארצות".
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
דרוש גוף מצומצם
|
|
|
|
|
|
|
טענה נוספת שמעלה ארד נוגעת לעבודת המטה המתבצעת בלשכת ראש הממשלה ובממשלה. לדבריו, היא לחלוטין לא ממוסדת ולאורך השנים קיימת תופעה של "נדידת מרכזי כוח" בהתאם לאופיים של האנשים המשמשים כראשי הלשכות וכמנכ"לים של משרד ראש הממשלה.
"לאורך השנים היו מנכ"לים שהתעסקו הרבה בנושאי חוץ כמו שמחה דיניץ תחת גולדה מאיר ועודד ערן תחת רבין, והיו מנכ"לים אחרים כמו קוצי'ק, יצחקי ומשה ליאון שהתמקדו בעיקר בנושאי פנים. מבין הרל"שים שהרבו בעיסוק בתחום המדיני בלטו גלעד שר ולאחרונה דב וייסגלס. בעוד שמרכזי הכוח בסביבת ראש הממשלה נודדים כל הזמן, המזכיר הצבאי שומר על תפקידו והוא בעל יכולת מוגבלת בגלל שהוא עובד לבד. המועצה לביטחון לאומי היא הגוף היחיד שבמעמדו יש בעיקר ירידות מאז שהוקם".
ממצא נוסף שמעלה בדיקתו של ארד נוגעת לירידה העקבית באיכות האנשים שמשרתים במועצה בתפקידים מהדרג השני ומטה. על פי המבנה הנוכחי משרתים מתחת לראש המועצה שלושה סגנים. אחד לנושאי מדיניות ביטחון (כיום אלוף-משנה במילואים איתמר יער, פורש צה"ל), שני לנושאי מדיניות חוץ (כיום צ'ק פרייליך, איש מוסד לשעבר בתפקיד לא מרכזי) ושלישי לנושאי חברה ותשתיות (כיום אל"מ במילואים אודי פראוור, אף הוא פורש מצה"ל). בנוסף פועל במסגרת המועצה לביטחון לאומי, אם כי לא בכפיפות מלאה, גם המטה מטעם ראש הממשלה ללחימה בטרור, שבראשו עומד תת-אלוף (מיל') דני ארדיטי.
"בארצות-הברית ובבריטניה הסגל של המועצה לביטחון לאומי מורכב תמיד מהמצטיינים ביותר שעוברים תהליך מיון מאוד קשה", משווה ארד. "כל משרד ממשלתי עושה מעין תחרות ובוחר את האיש הכי טוב שלו וכך גם בצבא. בבריטניה מי שמגיע למועצה מושאל תמיד רק לשלוש שנים ואחר כך מועמד לקידום. מגיעים אנשים לא צעירים שברור שקורצו מחומר שיכול להפוך אותם בבוא היום לגנרלים או לשגרירים, אם הם אנשי משרד החוץ. בארצות-הברית יש גם מינויים של אקדמאים שהשביחו מאוד את המועצה כמו במקרה של קונדוליזה רייס".
"בישראל", טוען ארד, "אין שום תהליך. ברור לכולם שראש המועצה צריך להיות איש אמון, אחרת יהיה קצר כמו בין אריק שרון ועוזי דיין. אבל איך אתה מאייש את הסגל - לאף אחד לא ברור. בתחילת הדרך מונו לתפקידים המרכזיים במועצה דמויות בעלי רקע ויכולות משמעותיים כמו יואב בירן ממשרד החוץ, והאלוף (מיל') גדעון שפר, ששימשו כסגנים, אבל כאשר הם ראו שלמועצה אין שום השפעה אמיתית הם עזבו. עם הזמן התחילו להגיע למועצה אנשים שבמשרדי הממשלה או במערכת הביטחון לא היה מה לעשות איתם, כאלה שבדרך כלל לא זוכים להערכה גבוהה.
"התוצאה של התהליך היתה כמו כדור שלג כי היא גרמה לפיחות נוסף במעמדה של המועצה לביטחון לאומי. אחד האנשים ששימש בעבר בתפקיד בכיר במועצה התלונן על כך שבשנים הראשונות צה"ל היה שולח לדיונים במועצה קצינים עם חרבות על הכותפות, כלומר שהם בדרגת תת-אלוף לפחות, אבל עם הזמן הגיעו במקומם רק קצינים ברמות זוטרות יחסית".
עוזי דיין, מי שהחזיק בקדנציה ארוכה ביותר בתפקיד ראש המועצה, שנתיים בדיוק בין ספטמבר 2000 לספטמבר 2002, מאשר . "כאשר אנשים מצטיינים ראו שאין להם השפעה הם פשוט עזבו את המועצה". ואולם, לדבריו, "מעמדה של המועצה מושפע בראש ובראשונה מהיחס של ראש הממשלה אליה ואל מי שעומד בראשה.
"ראש המועצה לביטחון לאומי לפי תפיסתי צריך להיות גם היועץ לראש הממשלה וגם ראש המועצה. אני נהייתי במשך הזמן יותר ויותר ראש המל"ל ופחות יועץ, כי לא קיבלו את העצות שלי".
"צריך לעגן את פעילות המועצה לביטחון לאומי בחקיקה", אומר דיין, "לעגן הערכת מצב שנתית על ידה שתהיה בסיס לדיוני תקציב ולקבלת החלטות ברמה הלאומית, להנהיג חובת קבלת חוות דעת מהמועצה באירועים מסוימים כמו יציאה למלחמה, ובמיוחד אני ממליץ להקים במועצה עוד ענף שיעסוק בנושאים כלכליים, דבר שלא הספקתי להקים בתקופתי".
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
איילנד עובד
|
|
|
|
|
|
|
מי שלחלוטין לא מסכים עם גישתו של דיין הוא משה ארנס, שבקדנציה האחרונה והקצרה שלו כשר ביטחון תחת נתניהו היה מבין הדוחפים להקמת המועצה לביטחון לאומי. "במקום לראות את המועצה לביטחון לאומי כגוף שעושה עבודת מטה בשביל הממשלה על פי הכוונה המקורית, עוזי דיין בתקופתו ראה את עצמו כמי שעומד בעוד גוף שעוסק במחקרים ברמה הלאומית", מסביר ארנס.
"אבל בשביל זה יש מרכזי מחקר אקדמיים ולא צריכים מרכז מחקר בחסות ממשלתית", מוסיף ארנס. "מה שהיה חסר ונשאר חסר זה עבודת מטה שתסביר לשרים נושאים ביטחוניים שבהם הם נדרשים להכריע, לעתים תוך כדי זמן קצר".
דני יתום, שהאגף המדיני-ביטחוני שבראשו עמד בתקופת ממשלת ברק בא במידה רבה על חשבון המועצה לביטחון לאומי, בכלל גורס כי "בארץ האירועים רודפים זה את זה והבסיס להערכת מצב זה המודיעין. בפועל, 95% מהמידע הקריטי שמשפיע על ההחלטות הגורליות מגיע לידיעת ראש הממשלה בזמן אמת ללא שום עבודת מטה מסודרת וללא תהליך מסודר של קבלת החלטות. בלי שום קשר למועצה לביטחון לאומי, לדעתי דרוש בצמוד לראש הממשלה גוף מודיעיני מצומצם שייקח את הררי החומר ויידע לתמצת הבדלים כמו בין ההערכות של ראש אמ"ן וראש השב"כ".
לאחרונה משהו בכל זאת קורה במועצה. ראש המועצה הנוכחי גיורא איילנד מעורב בעשייה השוטפת הרבה יותר מאשר קודמיו, שהיו תקועים במגדל השן בגלילות ומנודים בדרך כלל על ידי ה"בוסים" בירושלים. צעד קטן בעל משמעות גדולה אפילו התקיים כאשר הוקצה לאיילנד חדר במתחם משרד ראש הממשלה בירושלים.
איילנד עובד צמוד לאריאל שרון ואנשיו על תוכנית ההתנתקות והוא קיבל את האחריות לגבי תכנונה (לצורך הביצוע הוקמה מינהלה מיוחדת). מאחר שהוא קרוב לשר הביטחון (שאול מופז מינה אותו כרמטכ"ל להיות ראש אגף תכנון) ולרמטכ"ל משה בוגי יעלון, הדלתות נפתחות בפניו גם בקריה בתל-אביב. איילנד מוזמן קבוע ל"פורום חשיבה" שמקיים מופז עם ראשי מערכת הביטחון פעם בשבוע, והוא עובד צמוד גם עם צה"ל על ההתנתקות.
יעלון אף גייס אותו בחודש שעבר בפעם הראשונה מאז הקמת המועצה לפרויקט שבמסגרתו הוא בדק כמעין בורר בין מערכת הביטחון ובין משרד האוצר מהם הצרכים התקציביים של מערכת הביטחון. פסיקתו, מפתיע או לא, היתה קרובה מאוד לעמדה של צה"ל ורחוקה מהעמדה של האוצר, והיא הביאה לפשרה ששמה קץ לוויכוח על גובה תקציב הביטחון בשנת 2005, עוד לפני אישור תקציב המדינה בממשלה. במשרד ראש הממשלה העדיפו שאיילנד לא יתראיין לצורך כתבה זו.
ארד, שהציג באחרונה בפני איילנד ובכירים במערכת הביטחון, משרד החוץ ומשרד ראש הממשלה, את העבודה שהכין, לא ממש מתרשם מפעילותו האחרונה של איילנד. "המועצה לביטחון לאומי לא הוקמה כדי לבצע עבודות מזדמנות", הוא אומר. "ונכון לעכשיו, זה בדיוק מה שקורה בפועל". | | | | | |
|
|
| |
|
| |
|
|
|
