מי בעד שינוי שיטת הבחירות?
ממשלה ממוצעת בישראל שורדת פחות משנתיים ושרים שבויים בידי מרכזי מפלגות. באקדמיה שוב מציעים לשנות את השיטה. מנגד, יש המפקפקים
כמה ימים לאחר מכן ייגש הנשיא החדש למלאכת מינוי שריו. הוא יבחר את מי שיחפוץ: חברי כנסת, פרופסורים, אנשי עסקים. שלא כמו קודמיו, הוא לא יזדקק לאישור סיעת הליכוד וגם לא לאישור הכנסת. השרים ימונו על ידו ישירות ויהיו כפופים רק לו. אגב, רק 12 שרים. לא יותר. משרדים כמו משרד התעשייה והמסחר, משרד החקלאות ומשרד התקשורת יאוחדו לתוך משרדים אחרים.
הנשיא שרון ימונה לתקופה של חמש שנים. לא פחות. חברי הכנסת לא יוכלו להדיח אותו,כי אם יעשו זאת הם ישלחו את עצמם לבחירות חדשות. וגם אם יתעקשו, הם יזדקקו להליך הדחה מסובך שידרוש רוב מיוחס של למעלה מ75- חברי כנסת, או לחלופין יותנה בהתנהגות בלתי הולמת או פלילית של הנשיא המכהן. הנשיא, אגב, לא יוכל להיבחר ליותר משתי קדנציות. לפחות במקרה של שרון ההגבלה הזו תהיה כנראה מיותרת.
כבוד הנשיא יוכל לנהל את המדינה ביד רמה ולא יצטרך להתחנף מדי יום בפני גילה גמליאל, גלעד ארדן ודומיהם. ובכלל, רוב הסיכויים שגמליאל וארדן בכלל לא יהיו שם. חברי הכנסת הרי ייבחרו בבחירות משולבות 60 – מהם בבחירות ארציות ו60- בבחירות אזוריות (ב20- מחוזות בחירה שונים,( כך שהם יזדקקו לתמיכת הציבור הרחב ולא רק לזו של 3,000 חברי מרכז תאבי ג'ובים. אם ירצה יוכל הנשיא לפזר את הכנסת ולשלוח את הח"כים לבחירה מחדש, מבלי להפיל את עצמו. בזכות הזו הוא יוכל להשתמש רק פעם אחת בקדנציה. עצם האיום יספיק, כנראה, כדי להכניס קצת יראה ומשמעת בחברי הכנסת.
כדי שיוכל לתכנן טוב יותר את מדיניותו לטווח הרחוק ייהנה ראש הממשלה משירותיהן של כמה יחידות מטה וייעוץ חזקות, שיעסקו בתחומים אסטרטגיים, כלכליים וחברתיים. בדיוק כפי שהיתה אמורה להיות המועצה לביטחון לאומי, שנותרה בינתיים גוף חלש ובלתי משפיע. בניגוד אליה, ייהנו גופי המטה החדשים מסמכויות נרחבות שיעוגנו בחוק.
מי שיהיו מרוצים פחות הם הכתבים הפוליטיים. פחות משברים קואליציוניים, פחות משאים ומתנים מרתוניים אל תוך הלילה, פחות אולטימטומים של דני נוה. רביב דרוקר ורינה מצליח יוכלו סוף סוף לתפוס סופשבוע שקט עם המשפחה. אנחנו נוכל לתפוס קצת שקט מהם.
ומהצד ישקיף על כל זה הפנסיונר משה קצב, הנשיא הייצוגי האחרון של מדינת ישראל. האחרון שתפקידו הסתכם בביקורי ניחומים, השבעת שגרירים וחתימה על המלצות חנינה. האחרון שקרא לאיפוק ולאחדות העם, מבלי שאיש יתייחס לדבריו ברצינות. זה יהיה הבונוס.
את רעיון המשטר הנשיאותי הציע כבר יצחק רבין כשחזר לארץ ב1974- מתפקיד השגריר בארצות הברית. מאז הוא חוזר ועולה כל כמה שנים. הדוחף הנוכחי הוא אביגדור ליברמן.
הרעיון פשוט: זה עובד באמריקה, אז למה שזה לא יעבוד כאן? היתרונות ברורים: מנהיג חזק ששואב את כוחו מהציבור הרחב ולא מחברי הכנסת; שנבחר לתקופה ארוכה ולא נאלץ ללכת לבחירות כל שנה-שנתיים; שיכול למנות לממשלתו שרים מקצועיים; שאינו זקוק לאישור הממשלה בהחלטותיו השוטפות, ושיכול לתכנן קדימה ולראות לנגד עיניו את טובת המדינה, ולא רק את הישרדותו האישית. בקיצור: שיכול, סוף סוף, למשול.
השבועות האחרונים, שבהם נלחם ראש הממשלה על חייו הפוליטיים, הוכיחו שוב את הבעייתיות שבשיטה הקיימת. שרון אמנם נחלץ בסוף מהדחה,
ראש הממשלה לשעבר אהוד ברק מכיר, לצערו, את הבעיה באופן אישי. הממשלה שבראשה עמד הלכה והתפרקה ככל שנמשכה הקדנציה, עד שברק נאלץ להתפטר. היום ברק הוא תומך נלהב של מעבר למשטר נשיאותי: "בשיטה הנוכחית, כל אחד מהשרים עומד בראש פירמידה פוליטית יריבה, מה שיוצר חיכוך בלתי אפשרי.
תראה מה קורה בארצות הברית. שם, כשהנשיא רוצה למנות שרים, הוא לוקח לתפקיד את האנשים הכי טובים ומתאימים,ולא יעלה על הדעת שהם לא יהיו נאמנים לו. מתי שמעת על שר חוץ אמריקני שאומר שיש את המדיניות של הנשיא ויש את המדיניות הפרטית שלו, או שר ביטחון שמודיע שהוא לא חייל של ראש הממשלה?".
מי שעוסק בפועל בקידום היוזמה בכנסת הנוכחית הוא ח"כ אליעזר (צ'יטה) כהן, חברו של ליברמן לסיעת ישראל ביתנו. "אני עוסק בנושא הזה מיום שהסרתי את מדי צה"ל. חנות הנעליים של הדודה שלי מנוהלת יותר טוב ממדינת ישראל. בשיטה הנוכחית ראש הממשלה עסוק 80 אחוז מהזמן בהישרדות, ויתר הפוליטיקאים לא מתעניינים בשום דבר חוץ מהתחת של עצמם. כשבן-גוריון יצר את שיטת הממשל ב'48- הוא היה בעיצומה של מלחמת קיום והיה חייב קונצנזוס גדול ככל האפשר. לכן הוא המציא שיטה שמצלמת את חלוקת הכוחות של אז, קרא לזה קואליציה – ומאז זה נשאר. אבל מי אמר שמה שמתאים ל'48- מתאים ל."?2005-
ליברמן עצמו, שהחל לפעול למען משטר נשיאותי כבר בשנת '98 בזמן ששימש עדיין כמנכ"ל משרד ראש הממשלה, מכוון את עיקר חציו לעבר תפקוד הממשלה. "הנשיא חייב להיות בעל יכולת למנות ולפטר את השרים, שחייבים להיות טכנוקרטים ולא פוליטיקאים," הוא מסביר. "בניגוד למה שחושבים, המעבר למשטר הנשיאותי יתרום להפרדת הרשויות. הרי במצב הנוכחי, איך הכנסת יכולה לפקח על עבודת הממשלה כששליש מחברי הכנסת הם במקביל גם שרים או סגני שרים."?
פרופ' אוריאל רייכמן, נשיא המרכז הבינתחומי בהרצליה, הוא מהתומכים הבולטים במעבר למשטר נשיאותי מקרב אנשי האקדמיה. לדבריו, ממשלה ממוצעת בישראל מחזיקה מעמד 21 חודשים בלבד. "זמן החיים הקצר הזה יוצר שורה של בעיות קשות: חוסר המשכיות, אי יכולת לתכנן קדימה, חוסר מוטיבציה של עובדי המשרד לקדם רפורמות, אי אמון של השוק הפרטי במערך הציבורי ואכזבה של הציבור מהשיטה הדמוקרטית."
כדי להמחיש את דבריו מביא פרופ' רייכמן נתון מדהים, שלפיו לא רק שהממשלה בישראל אינה מצליחה להחליט כמעט לעולם בעניינים מדיניים וחברתיים קריטיים, אלא שגם כאשר היא סוף סוף מחליטה, לא פחות מ70- אחוז מהחלטותיה אינן מיושמות בפועל.
בעיה לא פחות חריפה היא זו של עובדי המדינה הבכירים. את אלה מכנה פרופ' רייכמן "טבעת החנק הביורוקרטית," זו שמונעת מהשרים לממש את מדיניותם. "כששר חדש נכנס לתפקיד הוא מוצא במשרד פקידות שבנויה שכבות-שכבות, ממש כמו עוגת שוקולד. כל שכבה היא ירושה מאחד השרים הקודמים ואת רובם המוחלט אי אפשר לפטר. כתוצאה מכך השר נתקל במערכת פקידותית שהשקפת עולמה הפוכה ב180- מעלות מזו שלו, כמו שקרה לשר הפנים אברהם פורז כשנכנס למשרד שהוחזק במשך שנים בידי ש"ס והמפד"ל." הפקידים, לדברי פרופ' רייכמן, הם לא פראיירים. "כדי לטרפד את רצון השר הפקידות משתמשת בכל התרגילים שראינו בסדרה 'כן אדוני ראש הממשלה:' בעיתונות, באופוזיציה, בשרים האחרים. העיקר לעצור את השינויים".
ולמי שחושש מהסכנה שבשינוי מהפכני כל כך בא פרופ' יחזקאל דרור, נשיא המכון לתכנון מדיניות העם היהודי, התומך גם הוא במשטר נשיאותי, ומזכיר את השינוי בשיטת הבחירה לראשות הערים והמועצות המקומיות שנעשה באמצע שנות השבעים. במקום שיטה קואליציונית עברו הערים לבחירות בשני פתקים, כאשר ראש העיר מנהל ביד רמה את העיר ובוחר כמעט כרצונו את ראשי האגפים. לדבריו, בפרספקטיבה של כמעט 30 שנה, התוצאה היא לא רעה. "נכון," אומר פרופ' דרור, "שיש ראשי ערים כושלים ומושחתים, אך המצב עדיין טוב לאין שיעור מזה שהיה בשיטה הקודמת."
אבל רגע, לא כל כך מהר. אולי בכל זאת השיטה הנשיאותית לא מתאימה לנו. עובדה שכך חושבים רוב אנשי האקדמיה ובכירי מערכת המשפט, שמותירים את הפרופסורים רייכמן ודרור במיעוט מבודד.
קחו למשל את פרופ' אברהם דיסקין מהאוניברסיטה העברית. דיסקין היה אחד מאלה שהזהירו מפני הרפתקת הבחירה הישירה לראשות הממשלה, זאת שהביאה את בנימין נתניהו ואת אהוד ברק לשלטון ובוטלה בבושת פנים אחרי שתי קדנציות טראומטיות. דיסקין חזה מראש את כל תחלואי השיטה ההיא, והוא ממשיך להזהיר מפני כל שיטה שבה נבחר המנהיג ישירות על ידי העם ולא באמצעות פרלמנט חזק.
לדברי דיסקין, ארצות הברית היא היוצא מן הכלל שמעיד על הכלל, בעוד שמרבית המדינות שבחרו במשטר נשיאותי שילמו על כך ביוקר. "מה יקרה כשיהיה רוב בכנסת נגד הנשיא? ברוב המדינות זה נגמר בהפיכה צבאית או במלחמת אזרחים. הנה, ברוסיה היתה לפני כמה שנים מתיחות חריפה בין הנשיא ילצין לבין הדומה (הפרלמנט הרוסי.( אז הוא הביא טנקים והתחיל לירות על הפרלמנט. האם זה מה שאנחנו רוצים גם פה."? לדברי דיסקין, הקשר הסטטיסטי בין התמוטטות של דמוקרטיות לבין בחירה ישירה של המנהיג הוא גדול מזה שבין עישון לסרטן הריאות.
גם פרופ' אריק כרמון, נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה, מתנגד בתוקף לשיטה הנשיאותית. "השיטה הזו היא לא פחות מאשר איום קיומי על הדמוקרטיה הישראלית, ואני וחברי נעשה כל שביכולתנו כדי למנוע מזה אפילו לעלות על סדר היום," הוא מבטיח. פרופ' כרמון נוהג לצטט מחקר, שלפיו מתוך 80 דמוקרטיות שקיימות היום בעולם, 32 מוגדרות כיציבות, ורק שתיים מתוכן הן נשיאותיות. השאר פרלמנטריות. לדבריו, הנטייה בעולם בשנים האחרונות היא בדיוק הפוכה לזו שמציעים ליברמן וחבריו. במקום לעבור לבחירה ישירה, עוברות יותר ויותר מדינות דווקא מהשיטה הנשיאותית לשיטה הפרלמנטרית.
האשליה הגדולה היא כנראה זו של ארצות הברית. מנקודת המבט הפרובינציאלית שלנו הנשיא האמריקני הוא האיש החזק בעולם, מנהיג כל יכול, שיכול לעשות בממשל כרצונו. למעשה, הממשל המרכזי בארצות הברית הוא חלש מאוד בכל הנוגע למדיניות פנים. רוב הכוח שמור בידי 50 המדינות שמרכיבות את ארצות הברית והנשיא וממשלתו מתערבים רק במקרים נדירים.
בנוסף, רוב נשיאי ארצות הברית האחרונים מצאו את עצמם מול קונגרס עוין, שבו שולטת המפלגה המתחרה. הסיבה לכך היא רצונם של הבוחרים האמריקנים להגביל את כוחו של הממשל, ומנהגם לבחור נשיא ממפלגה אחת וחברי קונגרס מהמפלגה השנייה. התוצאה היא שלטון מפוצל ומסורס, שבו הנשיא מתקשה מאוד לממש את מדיניותו ונאלץ להתחנף ללא הרף לחברי הקונגרס ולחפש חוליות חלשות שיסייעו להם להעביר חוקים.
גם החצי השני של הרפורמה המתוכננת – שיטת הבחירה האזורית של חברי הכנסת – מעורר התנגדות לא קטנה. בכלל לא בטוח שהבחירה האזורית מתאימה לנו. הציבור הישראלי אמנם מחולק לקבוצות אוכלוסייה בעלות אינטרסים שונים, אך הקבוצות האלה לא מתחלקות בהכרח לאזורים גאוגרפיים אחידים. הדתיים, הערבים, העולים החדשים – כל אלה מתגוררים ברחבי הארץ, וייתכן שלא יהיה אף אזור בחירה שבו הם יהיו רוב. מהבחינה הזו, לחלוקת הארץ לאזורי בחירה יש משמעות קריטית.
בהיסטוריה של ארצות הברית ואנגליה יש לא מעט דוגמאות לחלוקה מניפולטיבית וערמומית כזו, וגם בישראל זה יכול לקרות. מספיק שוועדת הבחירות תחליט לחלק את הגליל, למשל, בין שני אזורי בחירה שונים, שבכל אחד מהם יש רוב יהודי, והציבור הערבי ימצא את עצמו ללא אף נציג בכנסת. מצד שני, ועדת בחירות ערמומית יכולה להמציא אזורים שיבטיחו ייצוג תמידי למפלגה מסוימת (למשל, מחוז בחירה בני ברק.(
ובכלל, השנה האחרונה הוכיחה שכשראש הממשלה נחוש מספיק, הוא מסוגל להעביר החלטות גורליות גם בשיטה הקיימת. עובדה, ממשלת שרון הצליחה גם להוציא אל הפועל את תוכנית ההתנתקות, אחד הצעדים המשמעותיים ביותר בתולדות המדינה, וגם להעביר שורה של רפורמות כלכליות מרחיקות לכת. שרון עשה זאת בזכות קואליציה יציבה בחצי הראשון של כהונתו, ואופוזיציה אחראית (ויש שיאמרו: חלשה) בחצי השני.
המכשול העיקרי העומד בפני תומכי המשטר הנשיאותי הוא הטראומה של השינוי הקודם, זה של '96 עד .2001 תוצאות ההרפתקה הכושלת ההיא הביאו לחזרה בהולה לשיטה הישנה.
כמו תמיד, זה התחיל בכוונות טובות. הציבור מאס בסחטנות החרדית ורצה לעזור לראשי הממשלה להתגבר על הפיצול בכנסת. הסאה הוגדשה אחרי "התרגיל המסריח" של .'90 על רקע הפגנת 250 האלף של "מושחתים נמאסתם," הרגישו חברי הכנסת שאין להם ברירה והצטרפו למה שראו כעגלה המנצחת: ההצעה לשינוי שיטת הבחירות.
מאחורי ההצעה עמדו ארבעה חברי כנסת: אמנון רובינשטיין משינוי, דוד ליבאי מהעבודה, אוריאל לין מהליכוד ויואש צידון מצומת. מאחוריהם עמדו אנשי תנועת "חוקה לישראל," בראשות פרופ' רייכמן, אז דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, והיום, כאמור, נשיא המרכז הבינתחומי בהרצליה.
היתה רק בעיה אחת: מהרעיון המקורי לשינוי שיטת המשטר בישראל לא נשאר הרבה. היוזמים תיכננו שינוי משולב ומקיף: בחירה ישירה של ראש הממשלה, ובמקביל מעבר לבחירה אזורית של חברי הכנסת. כל חבר כנסת היה אמור לייצג אזור אחר בארץ ובכך לחזק את אחריותו כלפי האזרחים (במקום כלפי חברי המפלגות.( המפלגות הקטנות היו אמורות להיעלם. על המפה היו אמורות להישאר שתיים-שלוש מפלגות ענק: מפלגת שמאל, מפלגת ימין, ואולי גם מפלגה דתית אחת. ממש כמו בארצות הברית או בריטניה.
בלהט הרצון לשנות, ולאור התנגדות חברי הכנסת, נזנח רעיון הבחירות האזוריות ונשארה רק הבחירה הישירה של ראש הממשלה. התוצאה היתה הפוכה בדיוק מכוונת היוזמים (ובדיוק מה שחזו פרופ' דיסקין וחבריו:( במקום שראש הממשלה יתחזק – הוא נחלש. במקום שמספר המפלגות יקטן – הוא רק גדל. הבחירה בשני פתקים אפשרה לבוחרי הליכוד והעבודה לשים פתק אחד עבור ראש הממשלה המועדף עליהם ופתק נוסף עבור המפלגה הקרובה ביותר לדעותיהם האמיתיות – גם אם היא מפלגה קטנה. ראש הממשלה אמנם נבחר ישירות על ידי העם ולא חשש מהחלפתו על ידי הכנסת, אך הוא נאלץ לבנות לעצמו מחדש קואליציה עבור כל הצבעה והצבעה בכנסת. בשני המקרים (גם זה של נתניהו וגם זה של ברק,( בסופו של דבר לא נותרה לראשי הממשלה ברירה אלא להקדים את הבחירות. שניהם הובסו.
לפני שממהרים לתמוך או להתנגד לשינוי כזה, כדאי לבדוק מה אנחנו בכלל רוצים משיטת הממשל והבחירות שלנו. לדעת כל המומחים יש שתי דרישות מרכזיות שבהן צריכה לעמוד כל שיטת בחירות בארץ ובעולם.
את הדרישה הראשונה כבר הזכרנו: שהמנהיג הנבחר יוכל למשול ולנהל את ענייני המדינה כראוי. לשם כך דרושה שיטת בחירות שתוריד את מספר המפלגות, ובעיקר – תקטין את תלותו של המנהיג בחברי הכנסת.
הדרישה השנייה היא חשובה לא פחות: הייצוגיות. כלומר, שהפרלמנט (הכנסת, במקרה שלנו) ייצג נאמנה את רצון הבוחרים. הדרישה הזו נשמעת מובנת מאליה, אך היא לא כזו. יש שיטות בחירות שמעוותות את רצון העם. כזו היא השיטה האזורית. כך למשל נבחר ג'ורג' בוש בשנת 2000 לנשיאות, למרות שרוב האמריקנים תמכו באל גור. ההסבר הוא פשוט: אם, לשם הדוגמה הקיצונית, מחולקת המדינה לעשרה אזורי בחירה, יכולה מפלגת העבודה לנצח את הליכוד בתשעה מתוכם ברוב של קול אחד ולהפסיד באזור העשירי ברוב של אלף קולות. בספירה הכוללת, הליכוד אמנם מנצח, אך בגלל העיוות שבשיטה מפלגת העבודה תהיה זו שתנצח בנוק-אאוט ותזכה בתשעה מבין עשרת האזורים.
שיטת הבחירות הנוכחית חזקה מאוד בתחום הייצוגיות. היא ככל הנראה שיטת הבחירות הייצוגית בעולם. אך בה בעת היא חלשה מאוד בתחום היכולת למשול. השיטה הנשיאותית היא הפוכה בדיוק: חזקה ביכולת למשול וחלשה בייצוגיות. לאמריקנים זה אכפת פחות. הם יכולים להצביע למועמד הדמוקרטי, אבל רגע אחרי שיריבו הרפובליקני נבחר הם יתמכו בו – העיקר שיוכל לממש את מדיניותו בלי הפרעה. האם זה מתאים גם לישראל השסועה? לא בטוח.
הבעיה היא שבישראל השינוי נעשה בדרך כלל מהסיבות הלא נכונות. כדי לשנות את השיטה צריך לגייס רוב גדול בכנסת, והפוליטיקאים מסכימים לסכן את שלטונם רק כאשר הם חושבים שירוויחו מכך. במילים אחרות, מי שיתמכו בשיטה כלשהי יהיו תמיד המפלגות שיחשבו שיתחזקו בעקבות השינוי, ואילו היתר יתנגדו לה.
דבר אחד בטוח: לפני שמשנים שוב את השיטה, כדאי להיות בטוחים שהפעם זה הדבר האמיתי. כל המומחים מסכימים ששינויים תכופים מדי מערערים את אמון הציבור בדמוקרטיה. למעשה, עדיף כבר להישאר בשיטת ממשל גרועה או לעבור לאחת כזו מאשר לזגזג ללא הרף בין שיטה לשיטה. יכול מאוד להיות שנותר לנו רק קליע אחד באקדח המהפכות החוקתיות שלנו. כדאי שנחשוב טוב לפני שאנחנו לוחצים על ההדק.
נא להמתין לטעינת התגובות
