זוחלים למדינה: פעולה יחצנית או פיגוע דיפלומטי?
פנייתה של הרשות הפלשתינית לאו"ם בבקשה להכיר בה כחברה משקיפה טורדת את מנוחתם של דיפלומטים ישראלים. ד"ר דורי גולד: סיכוי סביר שהרשות תנצל מעמד זה כדי לתבוע קציני צה"ל בבית הדין הפלילי הבינלאומי
במבט ראשון, בקשה זו עשויה להישמע טכנית בלבד, וככזו שאינה מצדיקה את ההתרגשות הדיפלומטית העזה שהיא גוררת בעקבותיה. ובכל זאת, ישראל מתנגדת נחרצות לצעד הפלשתיני ועושה כל מאמץ לבלום את הפנייה לאו"ם. עוד לפני שנשלחו אל אולפני הטלוויזיה ברחבי אירופה כדי לסייע במאמצי ההסברה סביב מבצע 'עמוד ענן', נתבקשו השגרירים והקונסולים של ישראל ברחבי העולם לגשת לעמיתיהם בארצות שונות ולהסביר להם את חומרת המהלך הפלשתיני. גם ארצות הברית הביעה את מורת רוחה מן הצעד המתוכנן, והודיעה כי תנקוט בצעדים נגד הרשות אם זו תתעקש להמשיך בקו פעולה זה.
צריך להזכיר, זו אינה הפעם הראשונה שבה הפלשתינים פונים לאו"ם בבקשות שמעוררות התנגדות חריפה בישראל ובארצות הברית. רק לפני כשנה, בספטמבר 2011, פנה יו"ר הרשות מחמוד עבאס (אבו-מאזן) אל האו"ם בבקשה להכיר בפלשתין כמדינה, אך המהלך לא צלח. ד"ר דורי גולד, לשעבר שגריר ישראל לארגון, מגדיר את המהלכים הפלשתיניים לאורך השנים כניסיון להשיג את מה שהוא מכנה "הכרה זוחלת" של העולם בקיומה של מדינה פלשתינית.
קדורה פארס, יו"ר העמותה למען האסיר ובעבר שר ברש"פ וחבר המועצה המחוקקת הפלשתינית, מאשר בשיחה עם 'מקור ראשון' מראמאללה כי מטרת הבקשה איננה מעורבות פעילה יותר בעבודת האו"ם אלא היא הצהרה פוליטית ומדינית. "לפני שנה פנינו למועצת הביטחון של האו"ם וקיווינו למשוך תשומת לב עולמית לכך שיש עם שחי תחת כיבוש, שיש לו שאיפה להקמת מדינה שלה הכרה בינלאומית", הוא מסביר.
"הצעד הנוכחי הוא פשוט המשך של זה משנה שעברה. איננו מסתירים את שאיפתנו, לקבל הכרה מלאה כמדינה ריבונית ועצמאית; אנחנו רוצים לשדרג את אש"ף ואת מעמד הפלשתינים באו"ם. זו חזית מול הישראלים באו"ם, ואנחנו לא מתביישים בכך. המטרה העיקרית היא לקבל הכרה מדינית - שהאו"ם יגדיר את האדמות הכבושות מ-1967 כחלק ממדינתנו - ולכן כל צעד שתנקוט לאחר מכן ישראל באופן חד-צדדי יהיה בשטחי מדינה אחרת, מדינה כבושה".
פארס מוסיף כי למרות שבישראל נשמעים קולות אשר אינם בטוחים אם אכן יצא המהלך הפלשתיני הנוכחי לדרך, בקרב אנשי הרשות הדברים כבר ברורים: "זה הולך לקרות כי זאת החלטה אסטרטגית. אין מזה מוצא. הוחלט על כך בכל הדרגים של אש"ף ואין דרך חזרה. בקרוב נבקש מהאו"ם להצביע על הנוסח שהתקבל על ידי הגורמים בהנהגה הפלשתינית".
פארס אמנם מגדיר את הצעד הנוכחי כהמשך ישיר של הסיבוב הקודם באו"ם, אך הבקשה הנוכחית שונה בתכלית. לאחר שלא הצליחה להתקבל כחברה מן המניין באו"ם - דבר המצריך אישור של מועצת הביטחון, שם עומדת לארצות הברית זכות הווטו - הפעם פונה הרשות אל העצרת הכללית של האו"ם, כשבבקשתה היא מעוניינת להפוך למדינה לא חברה במעמד של משקיפה. בשביל קבלת התואר הזה דרוש רוב של שני שלישים מחברות העצרת הכללית, ושם כבר יש לפלשתינים רוב ברור.
ההבדל המכריע בין מדינה חברה לבין מדינה שאינה חברה טמון בזכות ההצבעה. "מי שאיננו חבר לא מחזיק ביכולת להצביע בעצרת ובכך גם להשפיע על הליך קבלת ההחלטות", מסבירה ד"ר דפנה שרגא, שעד לפני עשרה חודשים עבדה במחלקה המשפטית של האו"ם, לאורך תקופה של שלושים שנה. "למשקיפה יש אפשרות להשתתף בדיונים, להפיץ את עמדתה בקרב מדינות וליזום פעילות. גם אם פלשתין תקבל מעמד של משקיפה יהיה לה יותר משיש בידה כיום, אך עדיין היא לא תהיה משתתפת מלאה – כלומר, בעלת זכות הצבעה".
כדי להבין את אמירתו של דורי גולד בדבר "הניסיון הזוחל" של הפלשתינים להשיג הכרה כמדינה, כדי לראות את הצעד הנוכחי כשלב נוסף בדרך, יש לפרט את ההיסטוריה הפלשתינית במסדרונות בניין האו"ם. בשנת 1974 זכה אש"ף במעמד של משקיף באו"ם. החלטה 3237 של העצרת הכללית הכירה בו בתור תנועה לשחרור לאומי, וכך, עד שנת 1988, תפקד הארגון כמשקיף - עד שבאותה שנה הכריז על עצמו כמדינה עצמאית. כמו כן, הוא ביקש להתקבל כמדינה חברה בארגון הבריאות הבינלאומי בז'נבה. ארצות הברית איימה אז שאם יתקבל אש"ף כמדינה ייעצרו כספי הסיוע האמריקניים לארגון זה - שהיוו כרבע מכלל תקציבו - ודי היה בכך כדי לעצור את שאיפות ההתרחבות הבינלאומיות שגילו הפלשתינים.
בז'נבה הדברים אולי נבלמו, אבל במטה האו"ם בניו-יורק החליטה באותה שנה העצרת הכללית לשנות את שם המשקיפה מ"אש"ף-PLO" לפלשתין. השלט המוצמד למקום מושבם של חברי המשלחת הפלשתינית שוּנה בהתאם, אך לא בכך תם העניין. "זהו שינוי טכני, כביכול", מפרשת ד"ר שרגא, "אך בעצם עם שינוי השלט ל'פלשתין' נוצרת אשליה אופטית - יש שלט, יש שם ובעצם יש מדינה".
בשנת 1997 ניסו הפלשתינים שוב את מזלם. "בשנת 1988 האו"ם רצה לתת להם מתנה, ושינה להם את השם בשלט", אומר גולד, שהיה אז השגריר באו"ם. "אבל ב-1997 הם לא הסתפקו רק בשלט אלא ביקשו לעצמם סמכויות בדומה לאלה של מדינות חברות".
את הבקשה הזו אמורה הייתה העצרת הכללית של האו"ם לאשר, משום ששם ישראל אינה יכולה לסמוך על זכות הווטו של ארצות הברית. גולד נזכר כיצד הבין שהמפתח מצוי בידי האיחוד האירופי, שמנה אז 15 מדינות. "שגרירים של מדינות שונות כמו יפן וארגנטינה פשוט תיאמו את עמדתם לפי עמדת האיחוד האירופי באופן בלתי פורמלי", מציין גולד. "הבנתי שאם נשכנע את האיחוד האירופי להתנגד ליזמה, נוכל לבלום את המהלך".
שגריר לוקסמבורג, שכיהן אז כנשיא התורן של האיחוד, נחלץ לעזרת ישראל ודרש ממזכ"ל האו"ם לפרט במסמך כתוב מדוע ישנו צורך להוסיף על סמכויות המשלחת הפלשתינית. בסופו של דבר גייסה ישראל 65 מדינות שעמדו לצדה בוויכוח המשפטי-פרוצדורלי שהתעורר. הפלשתינים, לעומת זאת, הצליחו לגייס את תמיכתן של 57 מדינות בלבד, ועל כן משכו את הצעתם.
כיום, מעמדם של הפלשתינים באו"ם הוא של משקיף משודרג. עד 2002 היו שתי מדינות נוספות במעמד של משקיפות - הוותיקן, שמעולם לא הביע רצון לשנות או להרחיב את מעמדו, ושווייץ, שבאופן אבסורדי הייתה עד לאותה שנה בעלת מעמד דומה לזה של הפלשתינים באו"ם, אז התקבלה לארגון כחברה.
ד"ר שרגא מסבירה כי אם תתקבל בקשתם הנוכחית של נציגי הפלשתינים, לא ישתנה מעמדם באופן משמעותי בכל הנוגע לעבודתם באו"ם ולמעורבותם שם. "מסתתר פה משחק הרבה יותר משמעותי, וזאת מכיוון שלפלשתין יש כבר שנים רבות משלחת באו"ם", היא אומרת. "לפני שנה הייתה לפלשתינים תוכנית אל"ף להתקבל כחברה מלאה באו"ם וזה לא צלח. כעת הם פנו לתוכנית בי"ת: קבלת הכרה קולקטיבית מסיבית במעמדם כמדינה בכלל, לא רק באו"ם. כשאומרים 'מעמד של מדינה, לא חברה משקיפה', הדגש איננו על 'משקיפה' אלא על 'מדינה'. הפלשתינים בעצם מבקשים הכרה בינלאומית במעמדם כמדינה".
שרגא מוסיפה כי האו"ם אינו יכול לכונן מדינות חדשות, להצהיר על הקמתן או להכיר בהן - "אך מבחינה פוליטית, החשיבות שמייחסות מדינות להכרה של העצרת הכללית היא בלתי רגילה. הכרה על ידי העצרת הכללית של האו"ם היא חותמת הלגיטימציה. פלשתין אינה מדינה, אך יתייחסו אליה כאל מדינה; ומאחר שההכרה הזו כה משמעותית מבחינה פוליטית ודיפלומטית, זה יאפשר לפלשתין להתנהל כמו מדינה במישור הבינלאומי: הם יתקבלו לארגונים בינלאומיים ויחתמו על אמנות בינלאומיות. אז תיווצר גם סכיזופרניה: פלשתין תהיה מדינה מבחינה בינלאומית, אך במישור השליטה האפקטיבית בשטח וביחסיה עם ישראל לא ישתנה דבר - ולמעשה, היא לא תהיה מדינה".
שרגא מציינת את תקדים קוסובו כדוגמה למה שאולי יתרחש אם וכאשר תתקבל הבקשה הפלשתינית: שמונים מדינות הכירו בקוסובו כמדינה עצמאית, אולם מדינות מסוימות - כגון ספרד, יוון ורוסיה - מסרבות להכיר בה. בשל סירוב הרוסים, קוסובו לעולם גם לא תוכל להתקבל כחברה באו"ם, שכן יש למעצמה הסובייטית לשעבר זכות וטו במועצת הביטחון. כך למעשה, דרכונם של תושבי קוסובו מוכר בחלק ממדינות העולם, אך לא באלה המסרבות להכיר בה. "יהיה כאן יצור דו-ראשי. זו תהיה מדינה בעיני רבים, ובעיני אחרים – ובהם ישראל וארה"ב - היא לא תהיה כזו", מסכמת שרגא.
דורי גולד משוכנע שהמפתח לבלימת המהלך מצוי גם כעת, כמו ב-1997, בידי מדינות אירופה. "צריך לאתר מדינות מפתח", הוא ממליץ. "גם הפלשתינים אינם רוצים להעביר את הצעותיהם על בסיס תמיכת תימן וקובה אלא על בסיס איכותי, כלומר מדינות אירופה. אם ישראל תגייס לטובתה את מדינות האיחוד האירופי, יצטרפו עוד מדינות לטובתה".
ואכן, קדורה פארס מאשר בדבריו ש"באו"ם יש לנו מספיק חברות שתומכות בנו, זה בכיס שלנו, אבל אנחנו רוצים עוד כמה מדינות חשובות בעולם שלא הצהירו עדיין על עמדתן הרשמית - ובעיקר באירופה. אם הן יצטרפו ויצביעו בעד, זה ייתן נפח להחלטה. אם לא, נקבל את הרוב הדרוש ונמשיך לשכנע את המתנגדות עד שיכירו בנו".
אם בכל הנוגע למדינות אירופה עוד לא ברור מה יעלה בגורל הבקשה הפלשתינית, הרי שעמדת ארצות הברית בנדון ברורה מאוד וחד-משמעית. הקונגרס, בתמיכת הדמוקרטים והרפובליקנים כאחד, קבע בחוק המחייב את הנשיא כי אם יתקבלו הפלשתינים כחברים מלאים באו"ם תקפיא ארצות הברית את העברת כספיה לאו"ם, הנאמדים בקצת פחות מ-2 מיליארד דולר. אגב, ארה"ב אכן עצרה את הזרמת הכספים לארגון אונסק"ו - ארגון התרבות של האו"ם - לאחר שזה קיבל לשורותיו את הפלשתינים כמדינה חברה.
יש לציין שבשנה שעברה, לאחר הפנייה הפלשתינית לאו"ם לקבל מעמד של מדינה חברה, כצעד ענישתי מובהק ביקש הקונגרס האמריקני לעצור את הסיוע האמריקני לרשות, אולם הנשיא ברק אובמה עצר בשעתו את היזמה.
לפי החוק בארה"ב, אם יתקבלו הפלשתינים כמדינה לא חברה, כמשקיפה, אין חובה להטיל עיצומים על האו"ם. באשר לפלשתינים עצמם - כספי הסיוע אמורים במקרה כזה להיעצר, אולם החוק האמריקני מותיר שיקול דעת רחב לנשיא, שיכול להחליט מטעמי ביטחון ארצו והאינטרסים האמריקניים להמשיך להעביר את הכספים.
"ארצות הברית מתנגדת לצעדים חד-צדדים פלשתיניים", מסביר יקי דיין, קונסול ישראל לשעבר בלוס-אנג'לס, את פשר החקיקה האמריקנית בנושא. "היא סבורה שזה לא תורם למשא ומתן. היא אמנם אינה יכולה לעצור זאת בעצרת הכללית, אך שגרירתה באו"ם הודיעה שתתנגד. צריך יהיה לראות אם הנשיא יחליט להשתמש בשיקול הדעת שהחוק מותיר לו. בכל מקרה, ייתכן שבעקבות ההתפתחויות הקונגרס יחליט על חקיקה חדשה, שתשאיר פחות מקום לעמדת הנשיא עצמו".
יש שמציעים להיאבק בצעד הפלשתיני המתוכנן באמצעות הכרזה על ביטול הסכמי אוסלו, מאחר שפניית הפלשתינים לאו"ם מהווה לדעתם הפרה של הסכם הביניים שנחתם בין ישראל לבין הרשות. סעיף 31 להסכם הביניים קובע כי אף צד לא יפעל לשנות את מעמד השטח באופן חד-צדדי טרם השלמת המשא ומתן על מעמד הקבע – היינו, שהפלשתינים לא יכריזו בשטחי יהודה ושומרון מדינה והישראלים לא יספחו את השטח.
הגישה שמוביל שר החוץ אביגדור ליברמן בימים אלה בנושא רואה את הליכתם של הפלשתינים לאו"ם ואת הבקשה לקבוע ששטחי יהודה ושומרון הם מדינה פלשתינית בגבולות 1967 כהפרה יסודית של ההסכם. מצדו, גולד מזכיר שבין העדים החתומים על ההסכם נמצא גם האיחוד האירופי. "אם אכן מדובר בהפרה בוטה של הסכמי אוסלו ובקביעת עובדות בשטח באמצעות האו"ם, כיצד האירופים יוכלו לתמוך בכך בעצרת הכללית? הם הרי חתומים בעצמם כעדים!" הוא תמה.
לעומת זאת, יש מי שמעדיפים לא לנפח את המהלך הפלשתיני ורואים בו צעד יחצני גרידא: "עצם ההחלטה הפוליטית, שכנראה תתקבל ברוב האוטומטי, לא תהפוך את הפלשתינים למדינה מלבד בחדרי העצרת שבהם ישבו בין הפיליפינים ופנמה במקום בפינת המשקיפים", מרגיע עו"ד אלן בייקר, מומחה למשפט בינלאומי, לשעבר שגריר ישראל בקנדה והיועץ המשפטי של משרד החוץ, וכיום מנהל המכון לדיפלומטיה ציבורית ב'מרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה'. "ברור שאין לזלזל בתרגיל הפלשתיני כמהלך פוליטי ויחצני, שנועד להקנות לאבו-מאזן הישג כלשהו בטרם ייעלם מהאופק, אבל נדמה לי שלא תהיינה השלכות מדיניות או משפטיות מעבר לכך".
"להערכתי", מוסיף בייקר, "דבר לא ישתנה אלא אם הישראלים יחליטו לאמץ את גישת ליברמן ולראות בצעד הפלשתיני כהפרה בוטה של הסכם הביניים ויכריזו על ההסכמים כבטלים - על כל הכרוך בכך. אבל ספק אם בנימין נתניהו יוכל לעשות את זה, במיוחד לפני הבחירות. בסופו של דבר, הפלשתינים והישראלים יצטרכו לחזור למשא ומתן כדי לקבוע את הגבול המשותף. אי אפשר לכפות את זה מבחוץ".
קדורה פארס דוחה את הטענה על הפרת הסכמי אוסלו. "מה זאת אומרת, צעדים חד-צדדיים?" הוא מגחך. "ממשלת ישראל עשתה כל דבר אפשרי בשנים האחרונות נגד ההסכם. למה שנמשיך להיות היחידים שמחויבים לתהליך השלום? ישראל דחפה אותנו לזווית כזו, עד שלא מצאנו שום אופציה אחרת חוץ מלפנות לאו"ם או לפתוח אינתיפאדה חדשה".
חזית נוספת שמפניה חוששים בישראל בעקבות אפשרות קבלת הבקשה הפלשתינית באו"ם נוגעת לבית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג. אל בית הדין, שהוקם לפני עשור לפי אמנת רומא, מורשות רק מדינות להצטרף. הוא מוסמך לדון בפשעים נגד האנושות, בפשעי מלחמה ובפשע השמדת עם. ישראל, כמו ארה"ב, נמנעה מלהצטרף לבית הדין בשל החשש שקציני צה"ל ומנהיגי המדינה יועמדו לדין באשמת פשעי מלחמה, לאחר שבאמנת רומא הוגדרו היישובים היהודיים ביהודה ושומרון כפשע. חשוב לציין שהעובדה שישראל לא הצטרפה לבית הדין אינה מחסנת את אזרחיה - ובעיקר את חייליה ואת קציניה - מזימון לדין בגין תביעות על פשעים לכאורה שיבוצעו בשטח שיוכר על ידי בית הדין כחלק ממדינה פלשתינית.
למרות שכאמור ישראל אינה חברה בבית הדין, היא עמדה ועודנה עומדת במרכזן של תלונות ובקשות לפתיחה בחקירה שהוגשו נגדה לבית הדין. לאחר מבצע 'עופרת יצוקה' בעזה פנתה הרש"פ לבית הדין בדרישה לחקור את מעשיה של ישראל, בטענה כי הם מהווי פשעי מלחמה. הדרכים לפתיחת הליך בבית הדין מגוונות: בין היתר, מדינה החברה בבית הדין יכולה להפנות אליו בקשה לפתיחה בהליך.
הרשות הפלשתינית אינה חברה בבית הדין, אולם היא בחרה במסלול המאפשר למדינות שאינן חברות בו לפנות אליו בכל זאת: היא הצהירה כי היא מקבלת על עצמה את סמכות בית הדין לצורך העניין, וביקשה כי יחקור את האירועים שהתרחשו בשטחה על ידי צה"ל בעת המבצע. הבקשה גרמה לדריכות רבה בישראל ועלולה הייתה להוות תקדים מסוכן, אך התובע של בית הדין החליט בסופו של דבר כי הרשות אינה עומדת בהגדרת המונח 'מדינה' ועל כן הוא מנוע מלטפל בבקשתה. עם זאת אותת התובע לפלשתינים, וכתב בהחלטתו כי אם תקבע אספת המדינות החברות בבית הדין כי היא רואה ברשות מדינה, ניתן היה לדון בתלונתה.
החלטתו של התובע בעניין 'עופרת יצוקה' חילצה את ישראל ממצב מביך ובעייתי, אולם בימים אלה תלויה ועומדת תלונה נוספת של הפלשתינים נגד ישראל בבקשה לבחון את מדיניות ההתיישבות ביהודה ושומרון. במידה שהעצרת הכללית תכיר בפלשתינים כמדינה שאינה חברה, ייתכן שתיסלל הדרך לבחינת טענותיה בבית הדין בדבר הכרה בהתיישבות היהודית כפשע מלחמה.
"אני זוכר שלפני שנה כתב אבו-מאזן מאמר ל'ניו-יורק טיימס' שבו הסביר את הפנייה לאו"ם", אומר גולד. "הוא כלל שם פסקה שלמה על כך שהדבר ישפר את מאבקם של הפלשתינים בזירה המשפטית, ולא רק בזו המדינית-פוליטית. לכן אני חייב להניח שאם יש לו סיכוי לעשות זאת, הוא ינצל את הרגע ויעלה תביעות נגד קציני צה"ל".
גם במקרה הזה, עו"ד בייקר מסרב להתרגש. "חוקת בית הדין הפלילי מאפשרת רק למדינות אמתיות ליזום תביעות. כפי שעקב היעדר התכונות של מדינה כמו אחדות ממשלתית, יכולת לקיים מחויבויות בינלאומיות ועוד לא הצליחו הפלשתינים להוכיח statehood אשתקד, כשניסו להתקבל כמדינה חברה, ספק רב אם לאחר השדרוג הם יוכלו להוכיח בפני בית הדין שהפכו למדינה – וזאת לאור הנתונים המציאותיים הברורים הפועלים נגדה, מלבד כמובן אותה הצבעה פוליטית בעצרת", הוא טוען.
"למרות שהפלשתינים בוודאי ינסו לנצל את מעמדם המשודרג כדי להגיע להישגים באי-אלו גופים באו״ם כמו הסוכנויות המיוחדות, זה לא בהכרח יעבוד בבית הדין הפלילי, שאינו סוכנות מיוחדת אלא גוף עצמאי ללא זיקה לאו״ם. ואפילו אם כתוצאה של מניפולציות ולחצים של הרוב האוטומטי הם כן יצליחו לשכנע את תובע בית הדין לראות אותם כאילו הם מדינה לכל דבר, אין כל ביטחון שתביעות שינסו ליזום יגיעו לדיון בבית הדין. נדמה לי שמאז כינונו ב-1998, בית הדין בקושי הצליח לטפל בשתי תביעות - נגד אוגנדה וסודן. לכן נראה לי שהשמעת התחזית כאילו מנהיגים, מפקדים וחיילים ישראלים עלולים להיעצר ולעמוד לדין משחקת לידי אבו-מאזן וסאיב עריקאת, המעוניינים להקנות אמתות לאיום ולנפח את התוצאות האפשריות של השדרוג המתוכנן".
גם קדורה פארס אינו רואה בחזית המשפטית יעד מובהק של הצעד הנוכחי. "זאת לא המטרה", הוא מצהיר. "אם נקבל הכרה בינלאומית ולמחרת תקום בישראל מנהיגות שתסכים לדון איתנו בהסכם קבע, אין טעם לפנות לבית הדין. אך אם ישראל תמשיך להרוס, לעקור עצים, להשתולל ולהשפיל את עמנו בהשגחת צה"ל, נחשוב על האפשרות לפנות לבית הדין. יש קצינים רבים שהתנהגו בניגוד לחוק הבינלאומי ולכן יוגדרו בעתיד כפושעי מלחמה. אבל זאת לא המטרה שלנו. לא כל עוד יש חלופות אחרות. אבל אם בבחירות הבאות שוב יינתן מנדט לנתניהו ולליברמן והם ימשיכו באותה מדיניות, זו אפשרות שההנהגה הפלשתינית תחשוב עליה".
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם