דו"ח המבקר: הממשלה הובילה למונופול הגז
מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף חיים שפירא, פרסם דו"ח חריף על פיתוח משק הגז הטבעי. חוסר שקיפות, מחסור במאגר חירום, וסתירה בסמכויות בין הרגולטורים היו רק חלק קטן מהכשלים שנחשפו
מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, פרסם אחרי הצהריים (יום ב') דו"ח ביקורת חריף על "פיתוח משק הגז הטבעי". ממצאי הדו"ח מלמדים שהתנהלות הממשלה על כלל זרועותיה הייתה לקויה, חסרת שקיפות ותרמה להיווצרות המונופול בתחום.עוד כותרות ב-nrg:
-השתתפות ישראל באירוויזיון הבא מוטלת בספק
-עשור ל-BDS: פלאשמוב נגד מוצרים ישראלים
-צפו: מטוס עתיק ביצע נחיתת חירום ללא גלגלים
כל התכנים הכי מעניינים - בעמוד הפייסבוק שלנו
פחות מחודש מאז פרסום מתווה הגז מול חברות האנרגיה על ידי שר התשתיות יובל שטייניץ, מבקר המדינה, שקרא לדחות את ההצבעה בנושא בכנסת עד לפרסום הדוח, מתאר מציאות של היעדר מדיניות, חוסר עשייה אפקטיבית, איטיות ורגולציה חלקית.
"מבנה ענף הגז הטבעי כפי שהתפתח יוצר תלות של המדינה במונופול פרטי בכל הנוגע להפקה ולאספקה של משאב חיוני זה. מדו"ח ביקורת זה עולה שמסיבות שונות, שלחלקן תרמה התנהלות הממשלה, נוצר מונופול בתחום", כתב מבקר המדינה בדו"ח.
כאחראי המרכזי לנושא הגז, משרד האנרגיה זוכה לביקורת הרבה ביותר בדוח, כשגם על רשות ההגבלים ומשרד הכלכלה שנבדקו על ידי צוות המבקר נמתחה ביקורת משמעותית. עיקר הביקורת נגעה לריבוי הרגולטורים שאינם מתואמים בינם לבין עצמם, ושלדברי המבקר "גרמו לעיכובים בפיתוח משק הגז, ואף עלולים למנוע מהמדינה מלממש בעתיד את מלוא הפוטנציאל הטמון במשאב זה".
בעיות נוספות שהמבקר מונה הן: ייצוא גז ממאגר תמר לפני הפקה משדות נוספים, אי-הקמה של מאגר לאחסון גז טבעי ואי-קביעת הסדר מתאים לפיקוח על מחירי הגז.
במשק הגז הטבעי פועלים רגולטורים ומקבלי החלטות רבים, ולטענת המבקר הם פעלו לקידום מטרותיהם אך מבלי לבחון את השפעות פעילותם על משק הגז הטבעי כולו. בין טלו מונה המבקר את משרד האנרגיה, האחראי לקביעת המדיניות בתחום האנרגיה וליישומה ופועל באמצעות רשות הגז הטבעי ויחידת הנפט, משרד האוצר, האחראי על הוועדה לפיקוח על המחירים, רשות ההגבלים העסקיים ומשרד הכלכלה.
המבקר הדגיש כי הרגולציה הלקויה בין הגופים שעוסקים בפיתוח משק הגז, גרמה לתלות הגדולה של המדינה במונופול על הגז, ולבעיות שנוצרות בעקבות כך. "יש ספק יחיד שהוא למעשה המונופול", כתב המבקר בדוח. "האספקה נעשית ממאגר אחד (תמר), יש רק צינור אחד עם קיבולת מוגבלת, וזהו מצב מסוכן כאשר 50% מייצור החשמל נעשה באמצעות הגז הטבעי". המבקר מוכיח את דבריו ומזכיר כי בסוף 2014, בשל עבודות תחזוקה שוטפות בשדה תמר, הופחתה הזרמת הגז בכ-50% למשך חמישה ימים והושבתה כליל ביום השישי.
דוגמה נוספת לקשר בין המונופול לרגולציה שמזכיר המבקר בדוח היא ממרץ 2014, אז העניק משרד האנרגיה לשותפות בשדה לווייתן שטר חזקה, המסדיר את מערכת היחסים בין המדינה ליזמים לאורך חיי המאגר, כלומר בכ-30 השנים הקרובות. שוויו של שטר חזקה מוערך בעשרות מיליארדי שקלים. אלא שהמקר מעיר כי המשרד חתם על כמה שטרי חזקה ללא גיבוש של שום נוהל לכתיבתם, כך שייתכן ונוצרו "חורים" בעניין הסדרי ביטחון, שמירה על הסביבה הימית, העסקה מקומית ושיקולי תחרות.
מחלוקת בסמכויות בין הגופים על מחיר הגז
היעדר מדיניות ממשלתית כוללת,העצימה את המחלוקות המקצועיות בין רשות החשמל למשרד האנרגיה בנושא מחיר הגז. כך למשל, חוק הנפט קובע כי בעל החזקה ישלם לאוצר המדינה תמלוגים בשיעור של 12.5% משווי השוק של מוצר נפט, אלא שדו"ח שהכינה חברה בינלאומית קבע כי בטיוטת דוח כי החוק אינו עדכני וכי ראוי שפתרון הבעיות ייעשה באמצעות חקיקה.
ב-2014 קיבלה רשות החשמל לידיה דוח שהזמינה ממומחה בינלאומי בנושא רגולציה על מחירי הגז הטבעי בעולם ובישראל, ובו נקבע, בין היתר, כי מחיר הגז הטבעי בישראל גבוה לעומת מחירי הגז במדינות שמייצאות גז. מנגד, השנה פנה משרד האנרגיה לראש הממשלה במכתב, ובו שלל את מסקנות הדוח האמור. לטענתו, ההשוואה הבינלאומית שנעשתה מול יצואניות גז היא "מוקדמת ולא רלוונטית".
על פי המבקר, למרות כמות הגופים העוסקים בנושא, לא הצליח משרד האנרגיה לקדם את פעילותו ולא הביא את המחלוקות להכרעת הממשלה. בנוסף, בתכנית נתינת הרישיונות לחיפוש והפעלת מאגרי גז סבלה מעיכובים במשך השנים.
במשרד האנרגיה, קובע המבקר, לא נמצאה תכנית פעולה ובה פירוט הפעולות שעל המשרד ליישם בטרם יחדש את מתן הרישיונות. לדבריו, המשרד גם לא גיבש מדיניות לקידום פיתוחם של שדות קטנים, וטרם סיים להסדיר נושאים מהותיים המשפיעים על עתידו של כלל משק הגז הטבעי, שאינם מוסדרים בחוק הנפט ובחוק משק הגז הטבעי. התמשכות קביעתן של ההנחיות והתקנתן של התקנות, האט את פיתוחו של משק הגז. חמור מכך, המבקר קובע כי למרות מסקנות דוח ביןנאומי המצביעות על בעיה חמורה ברגולציה ועל חסרים בחוק הנפט, אין בכוונת משרד האנרגיה לקדם תיקוני חקיקה בחוק זה.
בעת מתן זכות חיפוש נפט וגז, משרד האנרגיה אינו בוחן את האיתנות הפיננסית ואת הדוחות הכספיים של השותפים ושל המפעילים. לדוגמה, בדוחות הכספיים של המפעיל בשותפות מסוימת לשנים 2008 ו-2012, מופיעה הערת "עסק חי" שכתבו רואי חשבון, שמשמעותה היא חשש שהחברה תחדל לפעול בעתיד הנראה לעין.
בדו"ח התייחס המבקר גם לתכנית אחסון הגז. מאז 2009 שקל משרד האנרגיה לאחסן גז טבעי במאגר מרי B מול אשקלון, וכן בחן חלופות אחרות לאחסון גז בים וביבשה. ביוני 2015 התברר כי לא ניתן לאחסן במאגר, וטרם הוקם מאגר אחסון אחר. בהיעדר פתרון אחסון בים או ביבשה, נותר שדה תמר מקור אספקת הגז היחיד, והדבר פוגע בביטחון האנרגטי של המדינה.
שר האנרגיה דאז, ד"ר עוזי לנדאו, קבע כי יש למצוא פתרון אחסון ביבשה בכמות שתספיק ל-60 ימי צריכה של המשק. ההתמקדות במציאת פתרון לאחסון בשדה מרי B, אינה עונה על כל הפרמטרים לאחסון אסטרטגי, בין השאר בשל מיקומו בסמוך לגבולה הדרומי של המדינה, המעמיד אותו בפני סיכונים ביטחוניים חוזרים ונשנים.
טיוטות מלפני שנתיים: החוסרים בחוק הנפט
לפי המבקר, מספר נושאים טרם סודרו סופית בחוק הנפט: הנחיות המסדירות את הדרישות המקצועיות והפיננסיות ממבקשי זכות נפט בים; הנחיות סביבתיות הנמצאות בשלב טיוטה משנת 2013; הנחיות למתן אישור ייצוא; טרם הוחל בתהליך קביעת הוראות מקבילות לעניין תמלוגים לפי חוק הנפט.
החברות לא חויבו להעסיק ישראלים
תוכן מקומי (Local Content) מוגדר בהקשר לגז טבעי כשיעור התעסוקה או שיעור המכירות למגזר הגז הטבעי, המסופק על ידי המשק המקומי בכל שלב של חיפוש, הפקה או שיווק של גז טבעי. תוכן מקומי הוא רכש של כוח אדם ושל שירותים מקומיים הנעשה בארץ, ובכך מועיל כלכלית למשק המקומי. המבקר קובע כי בשטר ההחזקה שניתן למפעילים לא נקבעו יעדים ברורים בקשר להכשרת עובדים ישראלים ולהעסקתם, או סנקציות אם בעל החזקה לא יעמוד בדרישות השטר.
למרות שוועדת צמח המליצה במסגרת "רישוי מכירת גז טבעי שלא למשק הישראלי" להטיל חובה לקבל רישיון ייצוא. אולם רק בספטמבר 2014 העביר משרד האנרגיה לשותפות המחזיקות בשדה לווייתן טיוטת הנחיות לשימוע בנוגע להגשת בקשה לאישור ייצוא. עוד נמצא כי הטיוטה אינה מפורסמת לציבור. עד מועד סיום הביקורת, ציין המבקר, טרם גיבש משרד האנרגיה נוסח של אישור הייצוא.
באפריל 2015 העניקו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה יובל שטייניץ, אישור לייצא גז טבעי לירדן משדה תמר. משרד האנרגיה פרסם הודעה בדבר מתן האישור אך לא פרסם את תוכנו.
התנהלות לקויה של רשות ההגבלים
ההחלטה של רשות ההגבלים מדצמבר 2014 לחזור בה מטיוטת הצו המוסכם, שנועד למצוא פתרון להסדר כובל לכאורה, התקבלה בלי שנעשתה עבודת מטה מסודרת ומעמיקה. ההחלטה לסגת מהצו המוסכם התקבלה לאחר פרק זמן ארוך במיוחד, וללא התייעצות ושיתוף מבעוד מועד עם יתר הנוגעים בדבר.
כאמור בדצמבר 2014 הודיע הממונה על ההגבלים כי הוא חוזר בו מכוונתו להגיש את הצו המוסכם לאישור. ביולי 2015 הוסיף הממונה על ההגבלים כי "מיעוט העשייה הממשלתית באסדרת הנושא מטיל נטל לא פרופורציונאלי על כתפי הרשות, אשר לא נרתעה מ'ללכלך את ידיה' ועסקה באינטנסיביות בתחום זה".
בתשובתה החודש השיבה המועצה הלאומית לכלכלה כי כאשר החליט הממונה לחזור בו מכוונתו להוציא את הצו המוסכם, הוא בחר שלא להיוועץ במשרדי ממשלה אחרים אלא כמה שעות לפני ההודעה הרשמית, באופן שלא הותיר מקום לדיון או לבחינה משותפת. כמו כן ברשות ההגבלים לא נמצאו אסמכתאות לבחינת היקף התחרות האפשרית בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל, בהתחשב בגודלו של המשק הישראלי, במיעוט המשתתפים בו וביתר מאפייניו הייחודיים. נוסף על כך, לא נמצאו אסמכתאות לדיונים שקיימה רשות ההגבלים עם יתר משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לעבודת מטה או להתייעצות עם גורמים בינלאומיים.
מועצות בלי יו"ר או מייעצים: התקנים החסרים במשק הגז
במשק הגז פועלות המועצה המייעצת והמועצה לענייני משק הגז הטבעי. מינואר 2013 המועצה המייעצת פועלת ללא יו"ר קבוע. במשך כחודשיים בשנת 2014 לא היה בישיבות המועצה המייעצת מניין חוקי של חברים. אשר למועצת הגז, מאוגוסט 2014 עד מועד סיום הביקורת, לא היה בישיבות המועצה מניין חוקי של חברים. כמו כן אף על פי שחברי המועצה מתמנים לשלוש שנים לפחות, לא קיים נוהל להכשרה מסודרת של חברים חדשים.
בנוסף, ועדת ייעוץ בין-לאומית שדנה בתשתית האקדמית ב-2011 בתחום הגז הטבעי והנפט בישראל, מצאה כי קיים בארץ מחסור חמור באנשי מקצוע בתחומים הדרושים.
ממשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים נמסר: "המשרד עושה מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל, ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות, שהוכיחה את עצמה, בפיתוח המהיר של מאגר תמר והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם. בנוסף, ניתנו על ידי המשרד שטרי חזקה מפורטים המעגנים את אינטרס הציבור, נקבעו כללים להעברת זכויות, כונסה ועדת צמח להסדרת נושא הייצוא. נפרסה מערכת הולכת הגז הטבעי באורך של 500 ק"מ שחוברו אליה כל תחנות הכוח הרלוונטיות ומרבית מפעלי התעשייה הגדולים.
"תוך תריסר שנים, עברה המדינה מאפס ל50% ייצור חשמל מגז טבעי - היקף גבוה בקנה מידה עולמי. המשרד הוביל לחיסכון של מעל ל-40 מיליארד ש״ח למשק הודות לניהולו המושכל של ענף הגז הטבעי".
עוד נמסר כי "המשרד סבור כי הפתרון לליקויים עליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר.
"לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדו"ח. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים סבור, כפי שקבע גם המבקר בדו"ח זה, כי ריבוי המאסדרים בסמכות ואף בלי סמכות, חוסר התיאום ביניהם וקבלת החלטות נקודתיות, ללא בחינת השפעותיהן על משק הגז הטבעי כולו, הם אלה אשר הגבירו את אי-הוודאות והביאו לחלק ניכר מהליקויים עליהם הצביע המבקר. במהלך השנים, התערבו במשק גורמים שונים, ללא סמכות וללא נשיאה באחריות.
על אף התערבות זו, עושה המשרד, מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל, ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות, שהוכיחה את עצמה, בפיתוח המהיר של מאגר תמר והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם.
בנוסף, ניתנו על ידי המשרד שטרי חזקה מפורטים המעגנים את אינטרס הציבור, נקבעו כללים להעברת זכויות, כונסה ועדת צמח להסדרת נושא הייצוא. נפרסה מערכת הולכת הגז הטבעי באורך של 500 ק"מ שחוברו אליה כל תחנות הכוח הרלוונטיות ומרבית מפעלי התעשייה הגדולים. תוך תריסר שנים, עברה המדינה מאפס ל50% ייצור חשמל מגז טבעי- היקף גבוה בקנה מידה עולמי. המשרד הוביל לחיסכון של מעל ל-40 מיליארד ש״ח למשק הודות לניהולו המושכל של ענף הגז הטבעי.
המשרד סבור כי הפתרון לליקויים עליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי, משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר. לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדוח. משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא.
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם