הגירעון, הריבית ותקציב 2013
כיצד ניתן להסביר את הקיטוב בין אלה הדוגלים במדיניות של הגדלת הגירעון כדרך ליציאה מהמשבר הכלכלי לבין אלה הדורשים קיצוץ בהוצאות? וגם: שתי הבעיות המרכזיות שפוגעות באמינות המדיניות התקציבית של ישראל
מולם קמים אחרים, וביניהם מוסדות בינלאומיים מכובדים שהם גם בעלי המאה בתוכניות החילוץ, הדורשים קיצוץ בהוצאות הממשלות כדי לצמצם את הגירעון התקציבי ואת נטל החובות. כיצד ייתכן קיטוב כזה, ומי צודק, שואלים המשתאים.
לצד השאלה הגדולה - בעד או נגד גירעונות בתקציב - מככבת שאלה נגזרת, והיא נובעת מכך שגירעונות צריך לממן והכתובת הם שוקי ההון. ההנחה בקרב המתנגדים להגדלת הגירעונות והחובות היא ששוקי ההון לא ישלימו עם פתרון כזה לאורך זמן. הדבר יתבטא תחילה בהעלאת הריבית שהממשלה הלווה תידרש לשלם על חובותיה הגדלים, ובסופו של דבר בסירוב מצד השווקים להשקיע באג"ח ממשלתיות. המשמעות היא חדלות פירעון של אותה ממשלה.
שתי דוגמאות הקצה להמחשת טענה זו הן גרמניה ויוון. ממשלת גרמניה, עם גירעון תקציבי של 1.3% תוצר , נדרשת השנה לשלם ריבית של 1.6% בלבד על חוב ל-10 שנים . יוון, מנגד, עם גירעון של 7.9% תוצר , נדרשת לשלם ריבית של כ-20%. ברור , אפוא, שמי שמטיף להגדלת גירעון וחובות מטיף למוצא לא מעשי מהמשבר, ואין ברירה אלא לקצץ.
האם עובדות אלה אינן ידועות לאותם כלכלנים בעלי שם? ודאי שהן ידועות, אלא שהמלצותיהם מתאימות בעיקר למשק האמריקאי. מדובר במדינה ששיעור הגירעון התקציבי שלה דומה לשל יוון, אך היא משלמת ריבית של 1.9% - דומה לזו של גרמניה. הסיבות לריבית הנמוכה בארה"ב מגוונות. הבנק המרכזי תומך במדיניותו בעוצמה בריבית נמוכה, לטווח קצר וארוך, דבר שהבנק המרכזי באירופה אינו מוסמך לעשות.
סיבה נוספת נעוצה בהבדלים במשטר שער החליפין. שער הדולר נייד, ואמנם הממשל האמריקאי אומר שהוא מצדד בדולר חזק, אך הוא פועל - כמו בלחץ שהוא מפעיל על סין להרפות את ויסות המטבע שלה ובהרחבה מוניטרית מסיבית - להחליש אותו כדי לעודד את הצמיחה.
מנגד, ליוון אין מטבע משלה, וכדי לשפר את כושר התחרות שלה עליה לנקוט מדיניות להורדת שכר ומחירים, וזה קשה יותר לביצוע מאשר לאפשר פיחות. כמו כן, בעולם קיים ביקוש לאג"ח של ממשלת ארה"ב בשל היות הדולר מטבע רזרבה בינלאומי, ללא השוואה לביקוש לאג"ח של ממשלות אחרות, דבר המקל בשמירת ריבית נמוכה עליהן. ולבסוף, יש חשיבות למגמת השינוי בחובות הממשלה.
אמנם ארה"ב ניהלה בשנות המשבר מדיניות אגרסיבית של הגדלת גירעונות וחובות וכך הכפילה את יחס החוב לתוצר לאזור ה-100%, אבל יוון כבר החלה את המשבר עם שיעור דומה, וההערכה היא שללא תוכנית החילוץ האחרונה - שגורלה עדיין שרוי בערפל בשל המהפך הפוליטי - יוכפל השיעור עד סוף העשור. ספק אם יוון תוכל להישאר עם גיבנת זו באיחוד המוניטרי.
לא ניתן לסיים השוואה תמציתית זו בין ארה"ב לאירופה בלי להתייחס למצב הבנקים, אשר עומדים ברקע המשבר בשתי היבשות. חופש הפעולה של הרשויות בארה"ב בתחום זה גדול לאין ערוך מזה שבאירופה, ואף זה משנה את הנטל התקציבי.
משום כך, ההערכה כאילו מדובר בהמלצות סותרות למדיניות להיחלצות ממשבר היא לא לגמרי מדויקת. מה שארה"ב יכולה לעשות בניהול הגירעון מדינות רבות לא יכולות לעשות, וההבדל בהמלצות צריך להיות מבוסס על כך. עם זאת, גם ארה"ב צריכה להיזהר, והשינוי במאזן הפוליטי בעקבות בחירות אמצע הקדנציה האחרונות עוזר לה. אך אם תגזים בהגדלת חובותיה גם היא עשויה להתרסק, וזו עשויה להיות התרסקות מהירה וכואבת, לה ולעולם כולו.
לקובעי המדיניות במשק הישראלי יש, כמובן, עניין רב בוויכוח זה, ולכאורה גם לנו יש עמדה. אנחנו מסבירים כי יכולתנו לעמוד במשבר העולמי תוך שריטות קלות נובעת מהמדיניות שאימצנו, ושבבסיסה עומדת, בין השאר, משמעת פיסקלית אשר מובילה - דרך גירעונות נמוכים בתקציב-לירידה מתמשכת ביחס חובות הממשלה לתוצר. אבל בדרך ליעד המוצהר של 60% הונחו בשנים האחרונות שני מוקשים.
הראשון היה אימוץ התקציב הדו-שנתי אשר הסב נזק קשה ליכולת לנהל מדיניות תקציבית רלוונטית לשינוי נסיבות המשק. אילו תקציב 2012 היה נקבע לפני שנה ולא לפני שנתיים, חלק מההתאמות הנדרשות בתקציב 2013 היה מתבצע כבר השנה, הממשלה היתה מרוסנת יותר בנטילת התחייבויות חדשות, השינוי הנוסף הנדרש בתקציב 2013 היה קשה פחות לביצוע, ואמינות המשמעת התקציבית היתה יוצאת נשכרת מכך.
השני היה אימוץ כלל המאפשר גידול אוטומטי בהוצאות הממשלה על בסיס מגמות העבר, כאשר נטל ההתאמה השוטף לצורכי המשק מוטל על המסים. התוצאה היא טשטוש נוסף ברלוונטיות של התקציב כמכשיר ניהול מאקרו כלכלי, ואין פלא ששוב קונה לה אחיזה הדרישה לממן גידול בהוצאות באמצעות גידול בגירעון.
מעצבי תקציב 2013 צריכים אם כן גם לשנות את כללי המדיניות וגם להחזיר את תוואי חובות הממשלה יחסית לתוצר אל מסלול יורד, שממנו הוא עומד לסטות.
הכותב היה נגיד בנק ישראל
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם