הקרב על התקציב: על מה הממשלה יכולה להתפשר?
מאמר דעה: הכלל הפיסקלי (חזון הגידול בהוצאות של הממשלה), מסגרת התקציב (שאין לפרוץ), יעד הגירעון (שיש להוריד) ותקציב הביטחון (באדיבות מתווה ברודט) - מה מהם מקודש ועל מה אין לממשלה בעיה להתפשר?
מאז 2010 יש לממשלה חזון על תוואי הגידול בסך הוצאותיה לשנים ארוכות. חזון זה מוכתר בתואר "הכלל הפיסקלי", ולפיו נקבעת "מסגרת התקציב". אותה כידוע אסור באיסור חמור לפרוץ משום שישנו יעד גירעון רבשנתי שצריך לעמוד בו, ויש להמשיך ולהוריד את יחס החוב-תוצר ל-60% עד סוף העשור ואולי אף קודם. באותה העת כבר היה בחקיקה כדי להקנות ודאות למגזר הפרטי: תוואי רב-שנתי של ירידה בשיעורי מס ההכנסה המוטל על חברות ועל יחידים, שלא היה עקבי - כך התברר השנה למרבה ההפתעה - עם יעד הגירעון ועם הכלל הפיסקלי.
עוד התברר השנה כי מסגרת התקציב מקודשת יותר מיעד הגירעון, אשר הועלה, ואפילו יותר מהתוואי הרב-שנתי של הירידה במסים שנקטע אף שנחקק. עם מה אפוא עקבי מתווה ברודט לתקציב הביטחון, שגם אותו עוטה לעתים הילה של אחת מ-10 הדיברות ? עם הכלל הפיסקלי? עם יעד הגירעון? עם מדיניות המסים?
אומרים שאי אפשר לנהל את תקציב הביטחון ללא מסגרת רבשנתית. ואת החינוך אפשר? ואת הבריאות אפשר? ואת צמצום ממדי העוני וחוסר השוויון בחלוקת ההכנסות אפשר? הרי אפילו לשיעור התעסוקה אימצה הממשלה יעד רב-שנתי (עד 2020) הכולל פירוט לפי מגזרי האוכלוסייה השונים. איך קשור יעד חשוב זה, המהווה תנאי חיוני לצמיחה שהיא יעד-העל לכולם, לכלל הפיסקלי, למתווה ברודט ולמדיניות המסים החדשה שאומצה בעקבות דוח טרכטנברג (שאף הוא אומץ בסלקטיביות כפי שחשש מחבר הדוח כאשר הציג אותו). לא קטיף דובדבנים ביקש טרכטנברג, אלא ראייה כוללת.
הניסיון ההרואי של דוח זה לקשור בין הגידול בהוצאות שונות של הממשלה, שהמליץ עליו, לבין הגידול הנדרש בשיעור התעסוקה מחד והגידול המוצע בהוצאות הממשלה תוך שמירה על הכלל הפיסקלי בקיצוץ תקציב הביטחון מאידך - עלה כידוע בתוהו. הממשלה לימדה אותנו כי כללי פעולה ויעדים נקבעים כדי להתעלם מהם, וכי מדיניות התקציב הפכה לכלי משחק במקום לעוגן לפעילות הכלכלית. והכל, אבל הכל, אפשרי.
נושא חשוב נוסף בלט בדיון על תקציב הביטחון. הניסיון הוכיח כי גידול בתקציב הביטחון בא במידה רבה על חשבון תקציב השירותים החברתיים. ההיגיון אפוא מחייב להחליט על תקציב הביטחון ועל תקציב השירותים החברתיים יחד. אבל מי מייצג בממשלה שירותים אלה? האם הממשלה רשמה בסדר יומה גם דיון על מדיניותה החברתית ל-5 השנים הבאות במקביל לדיון על תקציב הביטחון?
כרקע לכך מעניין לעקוב אחר היחס בין הוצאות הממשלה על השירותים החברתיים לבין הוצאות הביטחון. התקציב לשירותים אלה, הכוללים חינוך, בריאות, דיור, רווחה וביטוח לאומי, שמקצות הממשלה והרשויות המקומיות היה גדול פי ארבעה מתקציב הביטחון ב-2011 - זינוק גדול בהשוואה ליחס שנרשם באמצע העשור האחרון - פי שלושה לערך (ראו תרשים). אף על פי כן רווחת ההנחה כי תקציב הביטחון מנופח ואילו השירותים החברתיים מקופחים. אם לתחושה זו יש יסוד צריך למקד אותה, אבל במקום זאת מרחפת באוויר השאלה מי צודק בשאלה על מידת ההתייעלות של מערכת הביטחון לפי דוח ברודט - משרד האוצר או בנק ישראל, ואין מי שישיב עליה. העובדה שמדובר בפער של כמעט 10 מיליארד שקל כבר אינה מטרידה איש.
ניהול המדיניות הכלכליתחברתית לפי יעדים נחשב תמיד כערך בפני עצמו, לא רק לשם ניצול יעיל של המקורות שמעמידה לרשותה הממשלה, אלא גם כמסגרת חיונית לניהול המגזר הפרטי. כאשר מתברר כי אין משמעות מעשית למסגרות המדיניות שהממשלה מחליטה עליהן, מתקצר מאוד טווח התכנון של המגזר הפרטי והפגיעה בפוטנציאל הצמיחה של המשק היא משמעותית.
היחס בין ההוצאות של המגזר הציבורי על שירותים חברתיים לבין הוצאות הביטחון
.
הממשלה עלתה על מסלול ניהול לפי יעדים בראשית שנות ה-90. לאחר שיפור מתמשך התרסק מסלול זה בתקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית, והצעד הראשון שבישר רעות היה אימוץ התקציב הדו-שנתי. במקביל לניהול המדיניות הפיסקלית נקבעו בראשית שנות ה-90 כללים לניהול המדיניות המוניטרית. המרכזי שבהם הוא יעד יציבות המחירים, והממשלה אישרה אותו בשנת 2000, ולצדו
החלטות הריבית החודשיות.
קודם לכן החליט בנק ישראל על הריבית בתאריכים משתנים ולפי הצורך. מאז ישנה הודעת ריבית חודשית, וגם החלטה לא לשנות את הריבית דורשת פרסום והנמקה. למזלנו, עוגן זה של ניהול המדיניות הכלכלית נשמר, ואין צורך לדמיין איך המשק היה נראה אם על המדיניות המוניטרית היה עובר המכבש שמפורר כעת את המדיניות הפיסקלית.
הכותב היה נגיד בנק ישראל
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם